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兩岸和平協議的虛與實(下):簽訂和平協議對台灣的風險

圖/路透社
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▍上篇:

兩岸和平協議的虛與實:和平協議是什麼?

兩岸和平協議的弔詭之處

目前來講,國際法上的和平協議跟和平協定,恐怕都很難類比未來可能出現的兩岸和平協議,為什麼呢?因為國際法上的和平協議,通常是雙方已經打到兩敗俱傷,軍事狀態的解除是最重要的,就是先停火再談和平協議,而這個停火的中間就可以吵很久。

但是目前兩岸之間沒有停火問題,因為根本沒有火,不但沒有戰爭狀態,相反地,以國際關係的定義來講,是世界上雙邊關係最「融洽」的兩個政治實體之一。譬如說,就經濟上來講,台灣對於中國的貿易依存度,恐怕大於中國任何一省對於中國整體的貿易依存度。

然後,目前來講,中國基本上是台灣的最大投資國、最大貿易國、最大出超國、最大觀光客來源國、最大觀光客前往國,這是一個非常清楚的事實,基本上雙方沒有衝突。所以,在這種雙方這麼融洽的情況下,簽訂一個照理說應該是雙方打得劍拔弩張之下所要簽訂的和平協議,是一個非常奇特的國際法狀態。

所以,如果與中國簽訂和平協議,台灣可能會成為全世界國際法、國際關係各方面的活教室,做相關研究的人都會到台灣來,研究到底在這塊土地上曾經發生過什麼事,回去之後,或許作為各國的借鏡,或許作為各國的教訓——就是說,「奇怪!他們根本沒有打仗,但是卻願意犧牲一些東西去簽訂那些其他國家為了解除戰爭狀態、衝突狀態的和平協議。」

和平協議的常見內容,第一個是「重新安排國內秩序」,因為通常在交戰的狀態下,國內的秩序都會受到相當大的衝擊,所以一般在國際間的和平協議,都有秩序條款,就是雙方都不得攻擊對方的占領區,或者是不得再破壞秩序這一類的安排。但是現在,兩岸之間很明顯的不需要有這種安排。

其次是選舉新國會,因為和平協議既然要讓那些叛亂團體放下武器,一定要讓它能夠參與政府的統治,所以可能有新國會選舉,讓叛亂團體有一些席次。但是,中國根本沒有國會,他們的國會是人民代表大會。有沒有台灣的席次?早就有了,在中華人民共和國全國人民代表大會和政治協商會議開會的時候,都有台灣省代表,所以這個恐怕也不適用。而且中國並沒有具實質意義的選舉,所以說要選舉新國會,基本上這個大概也沒什麼用。

第三個是「組織臨時政府」,臨時政府通常包含了中央政府跟交戰團體的人員,用來共同監督各方面的事,但是現在來看,好像也不太存在這種必要性。

第四個是解除叛軍的武裝,這個是和平協議非常重要的,因為叛軍武裝沒有解除,很難談和平,但是,目前誰是叛軍?然後,還有安排停火、劃定安全區、派遣觀察員等等。

所以,兩岸如果簽訂和平協議,是蠻奇怪的,因為國際上他國簽訂和平協議的條件,現在都沒有在台灣和中國之間發生。為什麼要強調這些事?因為這些跟和平協議內容與貫徹有直接關係。

圖/歐新社
圖/歐新社

簽訂和平協議對台灣的風險

簽訂和平協議,即使條文看來對雙方都很公平,但是對台灣來講,仍然有風險。

第一,美國就沒有再支持台灣軍事的必要,因為已經和平了,而且,如果美國再支持台灣,有可能會被認為是破壞和平。也就是說,這個和平協議就算是很公平的,譬如說裡面有一個條款,明訂任何第三方不得支援任何一方,看起來是公平的——美國不可以支持台灣,也不可以支持中國。

可是對中國來講,美國支不支持並沒差,因為它的國土比較大,沒有安全威脅,而且它的安全也從來不是靠美國的支持,況且它的軍備自給自足的能力也絕對比台灣強。所以這個表面上的公平,其實對台灣卻是蠻大的問題。

第二,談和平協議一定要談軍事條款,因為軍事上的威脅是對和平最大的挑戰,也是保障和平的「物質性籌碼」。台灣基本上不存在大規模的毀滅性武器,譬如說轟炸機、彈道飛彈、核子武器,這些東西根本都沒有,所以沒有讓中國一定要讓步的物質性籌碼。和平協議的前提之一,一定要讓對方有可能受損,基本上就是你要能威脅我、我要能威脅你,它才願意去履行這個協議;如果對方根本不會被你所影響,那它單方面毀約,你也拿它沒辦法。

譬如說,以色列跟埃及為什麼可以簽訂協定?因為以色列小,埃及大,可是軍事的情況,很明顯是非常懸殊的,所以埃及簽訂這個協定,對埃及來講,以色列有可能單方面違反,所以以色列用土地作為交換,這可以增加埃及防禦的縱深。對以色列基本上是比較吃虧的,因為它要讓出一塊土地,而且也必須要信任埃及不會再發動進攻,但是以色列為什麼有這種信心?因為它夠強,軍事上它有把握,之前四戰全勝。因此,以色列在軍事上有把握,埃及在軍事上希望停止戰爭,所以簽訂這個和平協定。

可是今天來講,台灣跟中國,誰在軍事上比較有把握?這個很清楚。誰在安全上比較沒有問題?這個也很清楚。

圖/路透社
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在1980年代,蘇聯布署了一種新型的中程核子飛彈威脅西歐,飛彈從蘇聯發射,大概只需要不到10分鐘,就可以打到西歐的每一個國家,歐洲各國覺得威脅非常大,蘇聯就提出一個條件:「我們蘇聯跟你們歐洲是友好的,所以你們不用擔心飛彈會威脅你,只要美國軍隊撤出歐洲,蘇聯跟西歐自然友好,這些飛彈都可以撤除。」所以,當時歐洲很多國家的人民希望美軍撤出歐洲,換取蘇聯飛彈的撤離。

可是,當時美國方面認為這個危險性太高。美國軍隊撤離了,飛彈又回來怎麼辦?所以,美國不但不願意撤離,反而增加飛彈的布署,當時在西歐,雷根總統決定布署464枚陸射巡弋飛彈跟108枚潘興二號飛彈,潘興二號飛彈從歐洲發射,不到10分鐘就可以打中莫斯科。

在這種壓力之下,蘇聯同意簽訂限制中程核子武器的協定,美國那些飛彈花了近百億美元製造布署,不到幾年就拆了,交換條件是蘇聯也把他們的這些中程核武全部拆了,於是那些飛彈的布署其實是為了要拆除。但是真拆還是假拆呢?所以雙方都要有裁軍談判、武器查核的專家,去查核對方是不是真的拆了,是不是真的把飛彈銷毀,一定要親眼看到它整個變成廢鐵。所以,這方面需要複雜的談判技巧、查核技術跟彼此的互信。

台灣目前沒有任何人參加過國際間任何的裁軍談判或武器查核,這方面能力完全等於零。然後,台灣也沒有任何人在聯合國相關的機構工作過,所以對於國際間的維持和平、解除武裝的活動,也完全沒有任何人有經驗,所以對於這種談判能力跟查核技術,基本上,整個台灣目前是零。

可是中國有,因為它是聯合國成員,所以在聯合國這個裁軍總署裡,有中國籍的人參與維和活動,對於裁軍談判、武器查核有經驗的人員,中國也有,可是台灣沒有,這也是一個比較大的問題。

第三,和平協議簽訂前後可能會有更多不和平的舉動。例如1973年第四次中東戰爭的時候,打到第17天,埃及第三軍團大概七萬多人整個被以色列圍困,另外幾支以色列軍隊也已經快要進攻到開羅附近。當時聯合國給以色列和埃及很大的壓力,要雙方趕快停火,以色列就決定:「在停火之前我們要多占一點土地,爭取更多籌碼。」所以對埃及的轟炸更為激烈,而且後來以色列決定切斷被圍困的七萬人的水源,使得埃及軍心大亂,很快就同意停火。

所以,快要談論和平協議之前,交戰方為了要殺對方的價碼,一定會更加不和平,讓對方覺得說,「趕快跟我簽訂和平協議是必要的」。譬如1973年,美國跟北越要簽和平協議之前,尼克森認為要讓北越同意更好的條款,所以美國加緊對北越的轟炸,當時出動了大批B-52戰略轟炸機猛烈轟炸北越,大概在一個月的時間裡,對北越投下的炸彈超過50萬噸,當然北越方面也全力還擊。這就是說,要談和平協議之前,一定要更加痛打對方,這樣對方才會有簽訂的動機跟意願。

所以,要讓台灣內部反對和平協議的人閉嘴,「不和平」是最重要的。就是說,「你們現在反對和平協議,認為不對等、意見那麼多,那我就不和平給你看看,讓你感覺到切膚之痛,對其他問題才會比較沒那麼重視」。大家也可以發現到,對於目前談判中的貨貿協議、服貿協議,台灣內部有很多意見,所以接下來,中方可能就會強調對台灣經貿的壓力,讓你覺得不趕快通過的話,會被邊緣化,這是一個很嚴重的問題。

最重要的一點就是「要有破壞和平協議履行的能力」,也就是說,你要保護條約,最重要的是要有「破壞條約」和「報復對方破壞條約」的能力,對方才不敢隨便破壞,因為一方如果破壞,會遭另一方報復。這個非常重要。

譬如以色列跟埃及要簽訂和平協定,因為以色列在軍事上居於優勢,埃及當然怕萬一以色列攻過來怎麼辦?所以和平協定簽訂之後,美國就開始全面軍援埃及,原則上以色列有什麼武器,埃及就有什麼武器;而就武器的性能來講,以色列跟埃及幾乎相同。

以色列有F16,埃及也有F16;以色列有自製的戰車,美國就軍援給埃及M1戰車;以色列有阿帕契,埃及也有阿帕契。就是說,讓埃及心安,知道以色列若要攻過來撕毀和平協議的話,也沒那麼容易。對以色列也是一樣。不過以色列當然不是傻瓜,自己研發了很多新式裝備,大幅改良既有的裝備,這個是美國管不了的。

可是,台灣有這種能力嗎?我想這是一個大家可以思考的問題。中國在簽訂和平協議之前,可以大幅擴張武力,增加談判的籌碼。台灣可能也大幅擴張武力嗎?台灣如果跟中方簽訂了和平協議,那麼,中方可能說「我們要到台灣查核你的武器配備、軍事布署」,台灣小,中國大,查台灣可能一個月查完,查完整個中國要查幾年?所以基本上,這是非常不對等的,而且,更不要講台灣根本沒有這方面的人可以去查。

中國海軍航母遼寧艦。 圖/中新社
中國海軍航母遼寧艦。 圖/中新社

台灣如何因應和平協議?

基本上,如果不能阻止簽訂,就有幾個概念:

第一,先釐清法律的定位,然後還要有很強的談判團隊,包括對裁減軍備、限制武器、相關限制條件的查證方式,國際相關條件、實踐經驗,在相關理論上非常了解的人才,這是前提。不是一味地反對和平協議,而是要先準備。如果沒有準備,要如何去談?就像去參加國際棒球比賽卻沒有訓練,甚至是第一次拿球棒,那要怎麼上場比賽?這很困難。

第二,要了解對方的意圖。在國內法的位階跟效力一定要先行說明,不可加入「約制台灣內部有法律保障的自由」的條款,譬如說「取締反中言論跟主張」不能成為和平協議的內容、也不能成為中方遵守和平協議的理由。

第三,涉及台灣法律的修改也要開始進行,首先是修改公投法的相關設定。一件事情要成為公投案,基本上有四個門檻:第一個門檻是提案門檻,第二個門檻是公審會門檻,第三個門檻是投票人數門檻,第四個門檻是同意人數門檻。

個人認為公投法要朝一般人觀念的相反方向調整,譬如說,將來要公投和平協議,提案人、投票人和同意人數的門檻都應該還要提高,譬如投票的門檻過半不夠,或許需要三分之二的人出來投。關於其他的法律,如「兩岸人民關係條例」的修正,則更是必須的,甚至還需要把兩岸問題國際化、邀請國際組織參與等等。

以上這些,是我目前可以想出的一些因應,期待有更好的結果。

※ 本文摘編自《台灣健檢書》,更多內容請參本書。


《台灣健檢書》
作者:張國城
出版社:玉山社
出版日期:2016/09/12

《台灣健檢書》書封。 圖/玉山社提供
《台灣健檢書》書封。 圖/玉山社提供

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