國民參審，真的能讓司法納入人民的聲音嗎？

去年11月底，司法院公布《國民參與刑事審判法》草案初稿，宣告將就司改國是會議之結論，推行「國民參與審判」制度。草案開宗明義指出，是為了「提升司法之透明度」「反映國民正當法律感情」「增進國民對於司法之瞭解及信賴」「彰顯國民主權理念」，並將於各地方法院開始試辦模擬參審法庭。

只是，陳義甚高的立法目的，真能透過「國民參與審判」制度，納入人民的聲音嗎？

為何台灣會推動「國民參審」？

討論這個問題之前，要先提到為何台灣會推動「國民參審」。其實早在1988年的全國司法會議中，就有討論過此議題。司法院當時在討論五年多之後，於1994年提出《刑事參審試行條例》草案；1999年第一次全國司改會議之後，也提出《專家參審試行條例》草案；甚至在2006年，亦提過《國民參審試行條例》草案。

這三個草案的產生，與其說是司法體系想要自我改變，不如說是因為外界壓力而生，特別是司改會議的成員有許多是學界等外部意見。2006年提出的草案，亦有人認為是因當時朝野分裂，諸如國務機要費、特別費等政治案件頻繁，怎麼判都會被質疑司法不公，於是才把長年封存的「國民參審」草案拿出來解凍，希望提升民眾對司法的信賴感。¹

不過，三個草案最後皆無疾而終，司法實務界似乎不太願意把審判權分享給民眾。只要事過境遷，爭議事件被遺忘，司法信賴感自然就會恢復，不需要真的去通過什麼國民參審制度。

對此，實務界還有個強而有力的反對理由——憲法規定法官依法獨立審判、並受終身職保障。人民不是法官，更不可能終身當法官，所以不能夠審理案件，否則違憲。這點與韓國當年推動國民參審制度時，韓國法官們指出會違反韓國憲法第106條、第103條的說法如出一轍²，以致於草案的下場淒慘，只停留在發新聞稿、辦公聽會的階段。

從「觀審制」到「參審制」

2010年頻頻傳出的司法醜聞或爭議案件，卻讓整個情況有了天翻地覆的改變。先是在7月爆發現職法官集體收賄事件，嚴重打擊司法威信和法官形象，司法院正副院長甚至因此下台；8月又因最高法院對於幼童性侵案的見解與民意差距過大，更讓司法信賴降到谷底。

不滿的網友仿效野草莓學運，透過網路串連，在短短一個月期間內把這股不滿凝聚起來，發動了9月25日的白玫瑰運動，痛批司法不公，創造出大家目前耳熟能詳的「恐龍法官」一詞，並要求包含引進「陪審團制度」，讓人民取代屢屢輕判被告的法官。

為平息排山倒海的輿論壓力，以及行政、立法、監察等機關提出的質疑，司法院把冷凍許久的「國民參審」再拿出來，宣示會透過制度，讓民眾的聲音反映在判決之中。實務界堅持，推出的草案架構為仿照韓國的「觀審制度」，即人民雖可參與審判，但不能參與表決，並以《人民觀審試行條例》草案在幾個地方法院，開始大規模的試行模擬法庭。

只是，多年試辦過去，這個「觀審制度」仍是「只聞樓梯響，不見人下來」，甚至「表意不表決」的設計，被質疑是「打假球」，懷疑根本不想把人民的聲音給聽進去。

於是，2016年政黨二度輪替時，時隔多年再次召開的全國司改會議上，來自民間的司改團體提出了更激烈的訴求，要求國民參審制度要採取直接由民眾判斷有罪與否的「陪審制」。

這種把法官權限挖空一大半的提案，當然引起了實務界的強力反對。雖然，司法院沒有讓「陪審制」成為草案，但也推翻過去試辦多年的「觀審制」，改採民眾和職業法官混合的日本「參審制」，並提出《國民參與刑事審判法》草案。

草案雖然從「觀審制」變為「參審制」，但於人民而言感覺差異不大，理由是只要有職業法官與民眾一同參與個案審理，評議時的主導程序仍是職業法官。以職業法官豐富的法律知識和審判經驗，對於個案結果的影響，恐怕還是會大於人數較多的民眾。

適用「國民參審制」的刑事案件只有0.66%

單以草案名稱——《國民參與刑事審判法》，就可看出並非所有的司法案件，都能讓人民擔任國民法官，而是限於刑事案件。依據草案第5條規定，人民參審僅限於最輕本刑七年以上有期徒刑的案件，或是故意犯罪而致人於死之案件。而依據司法院統計，每年適用參審制度的案件數量，不過1200件，以近三年一審刑事案件總數量約18萬件來說，僅佔千分之六點六。

換言之，其餘超過99%的案件並不適用，更不要說每年將近14萬到15萬的民事案件，約2萬多件的行政訴訟案件，光從草案名稱就被排除在外了。難道這30多萬的案件，不需要如草案立法理由所說的「反映國民正當法律感情」「增進國民對於司法之瞭解及信賴」「彰顯國民主權理念」嗎？

沒有錢，才是排除其他案件的強大理由

排除其他30多萬件的案件還有個強大的理由——沒有錢。

根據司法院統計，一年1200件的國民參審案件，預算就要2億2000萬。如果全體18萬件的刑事案件都要參審，預算更是數百億起跳，甚至既有法院硬體空間也無法容納。更不要說要納入民事案件，耗費的預算恐怕更加可觀，要增加的公務員人力、預算更會以幾何級數成長。

也因此，當初在決定適用範圍時，雖然是最輕本刑七年以上的重罪都適用，但是卻排除了毒品案件，草案的理由如下：

毒品危害防制條例雖與社會治安有密切關係，然多屬隱密性、組織性、牽涉特定社會群體之犯罪，較難期國民法官參與審判之過程後，對案情能有充分之認識與理解，並反映國民之正當法律感情，茲併予排除之。

但就司法年報的資料就會發現個事實：近年來遭判決七年以上有期徒刑、無期徒刑或死刑的被告中，超過六成是因為毒品犯罪（雖然部分是累犯加重）。如果連毒品案件都要納入的話，案件恐怕會暴增一倍以上，那預算豈非也要一倍以上？民意或許可以迫使實務界法官接受參審或是陪審，但民意絕無可能無中生有，把預算生出來。

另外台灣近二十年的刑事案件數量不減反增。地檢署每年送到法院的起訴案件，從1998年的10萬件出頭，到了2016年接近倍增。為了處理不斷湧入的刑事案件，法院和檢察署只能簡化程序，過半數案件適用「免開庭」的簡易處刑，與民眾心目中應經法官聽審、言詞辯論、雙方攻防的印象相距甚遠。

在政府員額無法增加的情況下，以更經濟、更有效率、更省人力的方式，盡可能由院、檢、被告三方協調好，來把案件「處理」掉，才是院檢司法系統的共同目標。外行的民眾插手審判，只會讓結案時間延長，增加積案數量，絕非司法系統樂見的事情。

小結

據司法院統計，人民的司法訊息有七成是從電視、網路、報紙得來，會對司法產生誤解，可說是受到媒體的影響。換言之，如果透過適當行銷、宣傳，也能夠提升司法信賴。由於國民參與審判制度只適用於極少數刑事案件，但只要對這些案件的結果大幅報導，也可營造出「民眾的聲音，判決都聽進去」的形象。

然而，無論是何種國民參與審判制度，最後還是會因預算和結案壓力，導致僅限於極少數個案才能反映民意。得到的結果與其說是反映民意，不如說是被篩選過的訊息所營造出來的形象，絕大多數案件仍在水面之下。只要不被報導，就不會被民眾意識到。

因此，要聽到人民的聲音，不僅止於讓人民參與個案，而是要進一步讓整體司法過程與結果都更透明化、公開化。若因預算限制，無法讓人民參審所有案件，封閉的司法系統也應改善以新聞稿或判決書來與人民溝通的方式，讓人民能夠更方便參與法庭活動、以及接觸判決所依據的法律見解，並允許事後批判及質疑的可能。

或許，這才是在現行國民參與審判草案以外，更能夠反映真實的民意。

• 謝凱傑，我國採行人民參與審判制度之探討——以國民參審試行條例草案為中心，國立成功大學法律學系研究所碩士論文，2008年8月（最後瀏覽日期：2018.3.10）。
• 尤伯祥，論國民參與審判——以歷史與比較法的考察為基礎，檢察新論，第11期，頁256-279，2012年1月；申東雲著，王靜琳譯，韓國的國民參與審判與型是抗辯審之構造，月旦裁判時報，第62卷，頁68-81，2017年8月。