文化資產的災害管理策略（上）：文化資產為何脆弱？
緣起
巴黎聖母院火災引發大家對於文化資產受災的關心。面對各類災害衝擊越來越頻繁，規模也越來越大，文化資產的災害管理究竟該如何進行？該有哪些準備？
聯合國教科文組織（The United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization, UNESCO）將文化資產定義為：「過去幾代人傳承下來的實質文物遺產和一個群體或社會的無形資產，保留到現在並有利於後代的傳承。」
文化資產大致分為有形與無形，有形文化資產包括：建築物，歷史遺跡，古蹟、重要文物或其他值得保護的物品，包括「對特定文化的考古學、建築學、科學或技術具有重要意義的物體。」
非物質文化資產則包括：「傳統或生活的表達，由前世代傳承給後繼後代，如口述傳統、表演藝術、社會風俗、禮儀、節慶活動，有關於自然界和宇宙的知識及實踐，或生產傳統工藝的知識與技術。」非物質遺產因知識擁有者和匠師過世，相關群體分散與傳承體系中斷，致使面臨相當大的風險，甚至產生社會衝擊。
無論是有形還是無形文化資產，皆連結了社會的過去、現在和未來，對國家和社區身分的認同與社會凝聚力有其功能。
然而，一旦遇到大規模災害，文化資產可能在短時間內被摧毀。例如：1989年，洛馬普里塔（Loma Prieta）地震，導致舊金山灣區超過400棟歷史建築受損，其中大約100棟在一個月內被迅速拆除。
雖然文化資產的災害風險管理議題在過去數十年有很大的進展，但是目前各級政府的災害風險管理策略，還是很少系統性的納入文化資產保護工作。平時，文化資產保護及保存工作就已經很難是主流議題，一旦受災受損更難保護和保存。
雖然不可能防止災害發生，但如果希望傳承這些「過去」延續到「未來」，就必須設法於平時謹慎規劃以減少衝擊。
尤其，相較於基礎設施受災可以維修或重建，災害對文化資產的影響通常是不可逆的，也可能衍生後續的經濟損失，影響地區生計，因此迫切需要積極面對時間空間變化的影響，從災害類型及複合式災害情境，擬定減災和調適策略。
只知道保存，卻不重視後續維護管理和防災，直言之只是道德正確的假象。因此本文欲探討有形文化資產受到天然災害影響的困境，並從全災害取徑及全面性緊急管理的角度，探討強化文資產韌性的緊急管理因應架構。
文化資產的脆弱度增加
災害的面向很多，天然災害、人為事故都有。對於文化資產而言，這兩種災害事故的風險都在增加。
文化資產的脆弱度與其實質環境特徵有關，例如：所在位置及其建築形式、材料和保護品質等。災害類型及潛勢屬於在地特質，對文化資產的不利影響也有所差異。洪水、地震、坡地災害、火災、長期氣候影響和其他天然災害都可能造成文化資產的破壞。
例如，洪水會因為潮濕和弱化建築物，尤其是木造建築；浸泡於水中會損壞材料或導致基礎沉降（Herle et al., 2010），進而致使結構不穩定，並造成石材構件表面的毀損及汙損（Siedel, 2010；Válek, 2010）；漂浮的瓦礫殘骸有可能破壞建築結構；洪水對博物館和檔案館更危險，特別是將典藏品存放在地下層時（European Parliament, 2007）；地震嚴重威脅歷史建築，又以磚石建築最可能出現大規模裂縫或結構受損，從而導致坍塌。
根據現有趨勢，災害的預期數量及強度都還在上升。氣候變異又更進一步加劇文化資產的災害風險，導致不同地點遭遇強降雨或海平面上升等新的、或更巨大的災害風險。
除了外部環境外，某些破壞來自於內部建築結構的問題。如某些文化資產沒有考量適度強化或降低風險就直接修復；某些來自於建築材料或設計形式導致的脆弱度，像是泥漿的承載力和應力較低、磚石結構面對地震缺乏韌性因而容易損壞、高拱形或大跨距結構難以因應巨大地震力。
除了實質特徵之外，文化資產脆弱性還受到社會經濟環境驅動。都市化程度、過度偏重經濟發展、改變土地使用或分區都可能使文化資產面臨更多風險。
如都市化和經濟活動的聚集效應造成了歷史文化資產被高層新建築包圍，道路高程增加，鄰接建築基地也墊高，再加上容積獎勵與容積移轉，致使外部環境改變成為文化資產面對地震或水災的風險源，可是卻沒有相關法律規範周遭營建行為與相鄰文化資產的關係。
此外，因為對於文化資產保護的重視程度低、資源投入和保護不足、利害關係者間的協調合作有限、文化資產災害風險管理認知不足、風險管理手段與因應對策等介入手段極度缺乏、復原和重建考量不夠細緻，加上執行保護措施的能力薄弱，文化資產的災害脆弱度非常高。
目前的因應困境
主要的因應困境可以區分為以下幾項加以探討。
1. 法律、政策、制度和治理架構不完備
大多數國家沒有制定法律和監督機制來處理文化資產問題。即使有，也很少務實的因應災害風險管理的課題。
在沒有法律架構完整保護的情況下，文化資產必然很容易受到災害的影響，甚至災後重建行動、或單純救災和重建，都可能破壞文化資產。有必要整合文化和緊急管理部門共同彌補體制孤島，加強協調相關機關和行動者執行災害管理策略和計畫。
2. 對於「現代」和「進步」的錯誤想像
由於人口增長、都市化、開發壓力、亟思脫貧的經濟壓力，文化資產變得更加弱勢。然而，這些過程往往將傳統知識體系視為陳舊和過時，漠視傳統／在地知識體系導致傳統知識的喪失，甚至連帶影響傳統技能、手工藝和文化習俗逐漸消失，從而使生活文化資產有其危機。
在實質環境方面，高度偏頗於「現代」設計和技術與完全的開發導向，增加了文化資產的脆弱性。例如：以石材和木材為傳統建築材料的農村社區，明顯有效地減輕災害影響，並有助於應變和復原，卻經常在重建選擇中被屏棄。
3. 管轄權混亂
風險評估、保存、復原、資產管理和重建任務可能歸屬於中央或地方政府所管轄，業務範疇也經常橫跨許多部門，部分還涉及公私有的差異。
管轄權屬的複雜性可能導致風險管理、災害管理、後果管理的銜接困難重重，理想中的風險辨識、風險降低、整備、緊急應變和災後復原等管理週期難以順利接軌運作，加上行政單位任務屬性區隔，文化單位沒有技術能力及權力執行環境規劃、結構等作業等，業務執行的極度限縮，保護程度難以提高。
4. 資源匱乏，用於保護文化資產的財政資源有限
文化事務經常不是政府的優先施政重點，一旦經濟衰退，文化預算更可能大幅刪減。
競爭性的優先發展事項反映了政府施政主軸，文化資產的實質保護或改造只要被認為過於昂貴都有可能優先刪除。此外，財政及採購法規限制也妨礙了可以採用的解決方案，投入的資源相對影響保護成效。
5. 災害整備不足
災害整備很少被認為是必要工作。每次重大災害之後都不斷有新的需求被提出，然而，絕大部分工作和預算都投入緊急應變和復原，卻很少有從災前減災整備的完整檢視，對於文化資產更是如此。
事實上，各級政府的災害防救計畫中很少有文化資產的角色，如果有也不是優先事項。
6. 技術專長不足以因應
文化資產的災害風險管理是跨領域的事務，行政官員因為缺乏跨領域的專業知識和能力，難以完整主導、規劃和協調相關工作，災害調查評估、緊急復原行動及降低風險的技術專家嚴重不足，導致後續行動可能都比原來的災害更具破壞性。
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