文化資產的災害管理策略（下）：全災害取徑與全面性緊急管理

巴黎聖母院大火引發人類文明浩劫的隱憂，人們開始省思文化資產如何做好災害管理，降低因災害所帶來的損失。在上篇，首先從有形文化資產的內、外部因素，分析文化資產的脆弱原因，並從政策面、治理面、技術面以及文化價值面檢視，目前文化資產所面臨困境為何。

下篇，筆者將從全災害取徑和全面性緊急管理的角度，為文化資產如何因應災害提出制度性的建言。

全災害取徑和全面性緊急管理架構的導入

建構文化資產的韌性須從整合型的全面性緊急管理著手。災害管理的範型已經從緊急應變擴展成涵蓋平時規劃、行動和資源導入整合型的全面性緊急管理架構（Integrated Comprehensive Emergency Management），此一架構連結風險管理－災害管理－後果管理，首重體系運作的彈性。

文化資產韌性的建構應考量以文化資產為核心，在專責化災害管理體系中納入文化資產議題，完整辨識各類災害潛勢，探討所有災害風險、風險暴露程度、資源需求與不同衝擊的脆弱度，進而針對各種文化資產提出風險對策，擬定應變機制。同時，以一致的標準說明災時如何緊急整備及應變，並建立具有彈性的適性架構，針對預防、保護、減災、應變、復原等各階段任務提供原則性說明，依現場實際需要加以調整及指揮調度（Wang, 2015）。

專責單位和文化單位平時就應該透過境況模擬仔細推敲，跨專業合作投入諸如：監測、預警、風險溝通及分析研判等工作。一旦災害發生，無論各種災害類型，現場指揮系統以及動員程序，都出自於類似的架構與協定，包含：情境式（後果導向）資源啟動清單、定義緊急支援功能、規範聯合運作機制。亦即，全面性整合型緊急管理需要跨大整合性的專業合作，卻應於平時減災整備就建立合作方式與默契。

政策架構與機制的建立

世界各國正透過相關公約、政策架構和作業程序，擬定文化資產保護措施以降低災害風險。應建立有效的治理架構、機制與資源制度化，透過法律指導文化資產相關行動，規定特定機構的責任，協調文化資產管理政策完整考量：辨識、評估和監測風險、制定災害防救計畫，並有能力建構作為的因應，以充足的資源整備因應災害。

「兵庫行動綱領」（Hyogo Framework for Action）和「2015-2030年仙台減災綱領」（Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030）等國際減災綱領，從不同層面結合預防、降低風險、整備和應變及韌性復原和重建等關鍵要素，為文化資產災害風險管理提供了基礎共識和有利的政策環境，目前包括日本、義大利、土耳其等許多國家都已陸續推動。

在國際政策架構下，國內應更進一步有法律、政策和體制架構和運作機制支援的回應。強化文化資產的韌性應是國家整體災害風險管理策略的一部分，連結文化資產與國家災害管理政策和體制架構，從風險評估到整備、應變和復原建立利害關係者和緊急管理責任及合作機制；災後復原亦需要加強不同利害關係者的協調，尤其文化部門應主動參與復原重建策略。

其中，共通性復原重建願景與目標應在災前由利害關係者一起制定，以快速因應和有效重建。日本的各級政府目前已將文化財保護納入災害風險管理計畫中，被視為國家減災、整備、應變到復原重建事項的一部分。

災害管理的完整考量

災害管理包括災前、災時和災後可以完成的所有工作。文化資產災害管理有其特殊性，也是一個跨領域的專業。因為其不可逆的特性，只能更嚴謹的從前端面對及因應。減災、整備是災害管理中的第一步，但是通常很容易被忽略。

1. 減災

「風險管理」具有明確的組成和普遍接受的術語和定義，ISO／DIS 31000的風險管理流程就界定了：瞭解環境狀況、風險辨識、風險評估（風險分析、風險評量）、風險處理以及監測和審查等項目，也逐步發展各種主動性工具技術，以便在各個災害管理階段（如預防／減災、整備、緊急應變、復原重建等）有效管理。

對應到全災害取徑，最主要步驟就是定期對文化資產進行跨領域的全災害風險辨識、風險評估及脆弱度評估。災害風險源可能單一或複合，UNESCO（2010）指出，文化資產面臨的災害風險，包含外部力量對文化資產位址造成的干擾、損害和破壞；以及文化資產的內部結構或材料脆弱性及對環境敏感性所造成。

因此，需要全面了解各種危險因子（火災、地震、水災、崩坍等）及其脆弱度，進而藉由導入災害境況模擬的情境思考，劃定時間軸來考量災害發生的環境、社會、經濟和開發過程中的脆弱度變化，決定適當介入時機，探討各階段行動的相互影響。包括：災害事件機率、嚴重程度與複合式災害脆弱度評估，再規劃願景、目標、任務，進行整體資源、能力、能量盤點，了解組織容受力，進行責任分擔規劃與風險溝通，決定各階段行動和因應策略，含強化措施和成本估算。

此外，危害地圖（或災害風險地圖）是具象化各種風險辨識與評估結果很有效的工具，直接於圖面上表現出風險等級與災損差異，亦有利於風險管理者運用來決定最佳的預防保存策略與資源分配（Wang, 2017）。義大利早在1992年即啟動文化資產風險地圖計畫，世界遺產委員會也於2010年正式將文化資產災害風險地圖納入「預防性保存」的重要工具之一。

了解風險之後，應該進一步規劃減災策略。減災涵蓋可以減少標的物災害脆弱度的所有措施，結構性減災措施（如建築或工程技術）和非結構性減災措施（如法律、政策、知識和能力建構），都有助於加強文化資產的韌性。

對於歷史建築和古蹟及其他不可移動的文化資產，從實質環境減災是有效的選擇。除了性能和美學，外部實質環境減災方法著重於考量基地位置和周遭特徵、災害類型、技術和財務資源可行性、從環境改善的可行性以及利害關係者觀點。搭配外部實質環境的改善，內部工程技術進而加強建築物和古蹟的穩定性或完整性。

災時，大自然的衝擊是無差別的，不會區分物件的重要性。因此，應於災前謹慎考量及規劃，決定優先次序，而非將決定權交給自然力量，冒著更大的不可逆風險。亦可先討論及考量將歷史紋理的損失，侷限在部分重要性相對較低的歷史空間和材料上，並事先規劃謹慎的拆卸和重組建築物的相關部件。

除了材料及形式的選擇，設施也應根據災害潛勢準備：疏散路線圖、出口標誌、滅火器、緊急照明、消防逃生、緊急逃生工具、煙霧探測器和消防灑水系統、建築防風措施（錨定屋頂、錨固結構到基礎、安裝颶風百葉窗等）、地震改造（從錨桿結構到基礎固著技術、護牆和煙囪錨定、磚石牆加固錨定、剪力牆、斜撐、支撐框架、基礎隔牆等等）。

大規模復原也是減災的機會，但是通常有時間上的壓力，再加上幾乎所有減災措施都會對文化資產的歷史特徵和結構造成不同程度的影響，例如，消防灑水系統可能干擾抗震構造。應仔細於減災整備階段加以規劃，以避免選擇的方法衍生後續問題。文資專業者、工程專業者和緊急管理專業者需要充分協調，針對保護文化資產方面分享看法並共同承擔責任。

另外，外部實質環境減災策略亦需補充非工程措施。建築規範有助於降低災害風險，需要反映風險評估，確保韌性及與文資特徵的兼容性。制定適當的建築規範和技術準則，充分反映建築材料、在地文化和自然環境與新結構的可行性。都市化與不透水區域的擴增，降低雨水滲入地下的能力，導致在短時間內逕流量增加，防洪和城市排水系統無法應付額外壓力，都必須透過都市計畫預先加以因應。其他諸如：風險溝通、或加強政府災後財務整備，都是可行的非工程減災措施。

2. 整備

災害防救計畫與標準作業程序是必要的。災害防救計畫是在災前就透過情境思考，規劃災前、災時、災後的資源及作為，應該簡潔明確，呈現共同原則、資源來源、應辦事項、儲備用品和存放地點清單、各種作法、未來行動建議與附件的特殊事項，並定期更新，以利於演練與利害關係者的有效協調。

需強調的是，每個基地都應該在情境模擬下透過最嚴重情境（worst case scenario）了解因應能力極限，並以常態性最適情境（reasonably possible）熟悉操作。

此外，災害辨識、機率分析、脆弱度分析及能力評估等都是計畫重要的背景資料：

• 危害辨識：係指對所有可能災害類別加以辨識和分析，清楚瞭解災害可能影響的特定方式及來源，包括災害可能造成的單一或複合衝擊。
• 機率分析：要確定各類災害的機率及其強度，關注在最可能發生的災害以合理分配資源。
• 脆弱度分析：針對文化資產可能受災的情境、暴露程度、因應能力和價值估算。
• 容受力分析：確認和評估現有體系因應災害的能力與資源，並依據財務能力、行政能力、行政體制、技術能力及法定權力，提供可行策略。
• 能力評估：除了技術支援的量與質外，可進一步確認體系機制與後勤支援。這些工作都是擬定適當因應行動的依據。

更細部的共通作業內容就需透過標準作業程序擬訂，協助指導從減災整備、應變到復原重建的工作事項。

如，一旦受災，緊急應變組織如何啟動？有多少緊急管理者知道文物保護的救援方法選擇及判定？救援次序為何？而日本文化資產修復工作已完整規劃，含：經常性檢視新技術的導入以因應地震災害威脅、文化資產的構件標號與救援、緊急應變小組啟動運作等。

再者，廣納社區與所有利害相關者參與。每次災害都有可能大規模改變歷史特徵和資源脈絡，儘早協調社區及所有不同的專業的建議，可以減少損失並避免不必要的衝突。

在這個過程中需充分反溝通、合作、協調（communication, cooperation, coordination）的特性，回應整體跨領域、跨部門、互通性（inter-discipline, inter-agency, inter-operability）的作業需求，以使不同利害關係者有共識且完整認知災害風險，並可很快合作投入相關作業。

第三，所有利害關係者的能力建構和教育訓練很重要。文化資產災害管理的整體教育訓練機制一直都是被忽視的一環。除了增加不同領域的利害關係者對於文化資產的認識，還應透過功能性規劃，建構專業人員辨識災前、災時和災後各階段面臨的各種可能風險、增加災害敏感度及因應處理各類災害的能力，並形成具備災害風險管理能力的文化資產保護專業人員網絡。

相對的，救災單位亦應有相對的文化資產教育訓練，檢視一旦遇到文化資產的緊急救援任務、救災結合文化資產保存的工作如何進行，清楚回應文化資產救災作業的關鍵特性。此外，各國經驗和知識學習是有價值的，應有大量的案例累積分享和經驗學習。

最後，需建立災損評估與災害調查制度。回應複合式災害評估和緊急應變的規劃，災損評估與災害調查制度是回饋檢視的對應過程，有助於滾動調整建立應變工作的優先次序。災害調查評估有助於導引應變的優先次序及後續規劃，進而透過資源規劃協助選擇適當的應變方法。

因此，完整的災害調查評估報告應該清楚界定，是否真的是緊急事件、受災狀況的基本統計資料及大致分布、緊急狀況的細部資料（原因、位置、強度）、受損狀況、應變資源及能力（包括組織能力及後勤能力）、救援工作的延伸、救災類型需求與先後次序、未來可能面對或衍生的其他問題及需求。在整體調查評估過程中，必須時時具備「危機管理」的概念，以提供決策者更充足的決策評估依據。

其他工作還包括：新科技的引入、不同文化資產因應災時緊急復原行動的特殊整備工作、風險地圖繪製等，都是整體機制建立的必要措施。

3. 緊急應變與復原重建

如果沒有對文化資產特殊性有清楚的認識和敏感度，復原重建行動可能比災害本身造成更大的破壞，故在此階段有部分工作要特別加以考量。

但是，大部分的規範性工作都應在減災整備階段完成，以利於緊急應變階段有餘力從容因應想定外狀況。

首先，重建過程中需要各級政府和行動者協調及合作，並導入減災思維。復原重建應考慮各種可能因素和優先次序，如保護不同類別文化資產的必要措施，加強安全性，並以文化做為社會和經濟復甦催化劑。

在這個過程中，政府機構和其他利害關係者之間的即時協調非常重要，尤其是與當地社區。儘早有效協調可以防止寶貴的文化資產遭受衍生損失，也同時提高文化資產保護意識。

其次，文化資產修復應設定為「更好的重建」。文化資產不僅受到災害的影響，災後復原工作的不適當、缺乏整合、不適宜的應變行動和災害防救計畫、官員知識和能力有限，甚至養護、修復、重建作業都是可能導致文化資產的二次災害。例如，試圖從受損結構中快速移除瓦礫殘骸可能加劇結構破壞。

所以，在災害發生後，若有機會復原文化資產，應積極考量氣候變遷趨勢及未來災害風險，再次充分完整辨識災害，全面導入因應各類災害的保護技術，同時考量傳統技術和新的技術發展，將災後重建做為韌性文化建構的機會。災後重建時期的鼓勵措施，更有助於未來文化資產的安全性，如所得稅減免、鼓勵投入整備和減災的投資稅金抵免等。

第三，復原期間是解決問題和改進的機會。完全忽視當地生活方式的規劃有可能衍生新的社會災害。需要從環境與人的角度再仔細分析可用的重建方案，以滿足安全和文化資產保護的優先事項。

目前的狀況經常是，缺乏上位宏觀尺度的整合引導，都市擴張與土地成本考量導致緩衝喪失，超量的環境承載力超出環境及設施的容受力，環境壓力更進一步加諸於文化資產上，甚至導致民眾對於文化資產的負面觀感。

此時，復原重建的階段反而應該重新思考，如何避免歷史城鎮的空間結構，被過度交換價值導向的「現代」城市規劃所取代。

結論

地震、颱風、洪水和各類災害持續發生，大家也都意識到這不是「如果發生」而是「什麼時候發生」的問題。

然而，「災害」一詞一直具有相當的敏感性，深怕遭受災害衝擊，平時又擔心災害潛勢的揭露會影響經濟效益，增加業務負擔；災害整備甚至不在大眾關注事項中。

大多數人從未經歷過災害，或只在電視報紙上看過災害事件，生活在正常化偏見與安全假象中，看著災害衝擊其他人，卻不認為會影響自己。但實際上，災害事件不可避免的牽動著整個國家環境、社會穩定、經濟發展，甚至是政治穩定。

隨著對災害和氣候風險的認識的提高，對文化資產風險的認識也在增加。對於不可替代的文化資產災害風險管理，因為其不可逆的特質，更應該儘快推動以減災及整備為取向的機制。從前端的災害風險管理開始，才能有效降低未來損失，建立韌性才能確保更長久的穩定。

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