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不只是消防:高雄城中城大火事件中的「災害調查」

10月14日清晨,高雄城中城大樓發生火警,造成多人傷亡,為近26年來,高雄最嚴重的火災事件。 圖/聯合報系資料照片
10月14日清晨,高雄城中城大樓發生火警,造成多人傷亡,為近26年來,高雄最嚴重的火災事件。 圖/聯合報系資料照片

全世界每年有超過十八萬人死於火災或關聯事件。其中,防火規劃、基礎設施設備和管理維護等投入資源不足都明顯導致災害風險增加。全世界約有25%的都市人口居住在非正式住宅或相對窳陋的建物中,由於這些建物不符合消防法規、建築材料高度易燃、緊急用水基礎設施未能完整搭配,加上過度擁擠、居住者身心特性及有效資訊觸及率低,不了解如何自我保護等社會弱勢群體通常會受到最嚴重影響,災害風險經常都在危機發生的邊緣,然而受到的關注相對卻不多。

高雄城中城大火就是典型的狀況。這些風險並非不可預期,也是國際間災害管理領域近年多方討論的重要議題,綜觀近年全世界幾起類似的重大火警,為何受災情況總是這麼慘重?我們的社會只要一出事,往往很快落入泛政治化的討論,大家急著獵巫,政府被逼著即刻提出策略,帶出的就是一些未經仔細思考、甚至淪為膝反射的因應作為,缺乏與實際狀況的深入連結,最後侷限在設施設備與應變作業的檢討。完整的災害調查強調事實脈絡的揭露及經驗學習,重視「理由背後的理由、問題背後的問題(RBR-QBQ)」,要剝洋蔥式地深入挖掘問題根源,了解狀況為何會這麼嚴重,也要掌握哪些做法可及時避免嚴重程度擴大。

高雄城中城大火原因和深層社會問題探討

這次高雄城中城大火事件成因已有非常多的討論。從火災因子來檢視:老舊複合使用、線路老舊、用火不慎、低樓層起火、凌晨時段、組成人員複雜、高齡及特殊需求者多、資訊觸及率低、知識技能低落——火災的高風險因子俱足;從使用類型來看,台灣每個城市幾乎都有這種大樓,從外觀也不難辨識,很多就是在火車站附近或是早期高度發展過後衰退的區域。這些建物通常很難管理,即便有管委會也難以持續有效運作。因為繼承、轉手等問題,產權複雜,縱使投注更多更新、再生資源,經常事倍功半,無止盡的延宕。又因為協調困難、拖延時間更長、獲利空間相對較低,建商大多興趣缺缺。

然而,更根本的問題其實來自於居住權及居住者結構與組成。從傷亡對象來看,這類大樓住戶經濟狀況大多相對弱勢,明顯就是災害的高度脆弱群體。當居住權不被國家治理視為基本人權,交換價值主宰市場,引導著各種開發。雖然《都市更新條例》第1條就指出:

為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境與景觀,增進公共利益。

但是,公共利益在實務上的討論,經常只是理想性的附帶條件,更多是商業利益的盤算。從中央到地方,政府選擇迴避既得利益者的反彈,即便知道問題所在,也是睜一隻眼閉一隻眼,負面衝擊卻在社會各個層面擴散,連帶擴大了災害風險,放大了各個脆弱層面和社會中的弱勢群體的風險暴露程度。

近年科學研究有非常多的進展,除了逐步檢視且揭露不同危害的災害潛勢區,精度也更為細緻。禁止或限制不同風險程度的災害潛勢區開發可以有效降低災損。但是,政府一方面很少在土地使用檢討時,疊合災害潛勢圖資進而透過審議機制管理開發行為;另一方面,這也未完全觸及民眾居住在災害潛勢區的潛在原因。《都市危險及老舊建築物加速重建條例》第1條提到:

為因應潛在災害風險,加速都市計畫範圍內危險及老舊瀕危建築物之重建,改善居住環境,提升建築安全與國民生活品質,……

然而,房價連番飆漲持續帶動房租齊漲,社會經濟弱勢者可選擇、可負擔物件相對更少;區位選擇、建物及租金價格都隱約暗示了風險與脆弱度。危險地區或相對脆弱環境租金價格通常相較低廉,不管是所有權人或是居住者,也幾乎沒有心力投入改善基本安全條件。從外牆改裝、隔間牆到消防設施設備幾乎很難完全合格,更遑論生活品質。安全的空間當然存在,但是社會中低成本的「安全」空間其實不足。

當面對更高災害潛勢區(建物)的房地產價格比「安全」地區(建物)來的低,風險就因此被「資本化」進土地及住房價格。這一類老舊建物多半伴隨違法、違章、違規的問題,政府不可能貿然在不符合法令條件下,提供資源或因應計畫,更不可能特別進行防災規劃。居民無力改變生活條件,環境和社會條件複合而成的原因又被刻意忽視,受災者必然重複著「災害—損傷—復原—災害」的惡性循環。

房價連番飆漲持續帶動房租齊漲,社會經濟弱勢者可選擇、可負擔物件相對更少;區位選擇、建物及租金價格都隱約暗示了風險與脆弱度。 圖/聯合報系資料照片
房價連番飆漲持續帶動房租齊漲,社會經濟弱勢者可選擇、可負擔物件相對更少;區位選擇、建物及租金價格都隱約暗示了風險與脆弱度。 圖/聯合報系資料照片

災害應變不應僅考量環境問題,建立一個有風險意識的社會

除了實質環境的問題很大,居住者的組成又相形複雜,可能連大樓到底住了誰、住了多少人都不清楚。這群人的資訊觸及率低,自我保護能力相對薄弱,一出事經常就是大事。然而,這次事件之後,各縣市紛紛跟進大規模的消防檢查、宣導、發傳單,甚至急著動員演練。這些措施大多預設民眾能在接受資訊之後成為「專家」。

實際上,風險中的人為因素形成了資源的社會分配,及人們取得避災及改善生存機會的權利機制,這些都是政治及社會運作的結果。再者,政府政策是政治及社會運作的產物,特別在選舉政治的過程中,對短期利益(選票)的關注通常多過於長期目標;地區性觀點也超越了更廣泛的利益。這些現象都讓弱勢群體涵構難以彰顯,卻深陷風險。

通常在災害發生後,資源和支援會突然大量湧入,補助、社會捐款很快地滿足眼下迫切的復原需求,短暫彌補了災害造成的損失,卻在新聞浪潮中蓋過受災者的實際狀況。這些權力下的表象,淡化了政府可能遭致的批評,但是卻難以有任何結構性變革,結構性限制又支撐著社會「陷阱」。接受支援的災民既難以拒絕支援,也無法要求其他形式的改變,更不可能有更多自身資源投入,無法打破「災害—損傷—復原—災害」循環,只能等受災時再由應變端解決問題。這很明顯是因為忽略社會問題而演變成災害應變課題,再以社會福利制度來掩飾安全漏洞。

所有的作為都要透過法令機制來推動。然而,現行法令錯綜複雜,經常都是立法從嚴、執法從寬,遠遠落後於現實狀況又難以執行。看起來是消防法規,其實是營建法令,不僅兩邊對話有限,在高度友善開發單位的狀況下,能夠施力的空間不多;即便真的不適合,誰敢決議禁止或限制開發?很多人理想地以為管委會可以有效管理,卻忘了所有權人和居住者可能根本就是完全不同群的人,背負的權力和責任不對等,大家避之唯恐不及;口口聲聲要求積極強力安檢,卻不知道法令對於私人財產權的保障也是檢查的限制。

再回到個人的危機性格角度,人經常高估自己能力,低估可能狀況的嚴重性;樂觀相信每一天會如預期規劃,排斥思考預想外的狀況;責備政府不落實法治,卻又不滿政府對自己的管制;偏好對他人的管制趨嚴,卻不滿任何加諸於自己的限制。在我們周遭就很容易觀察到用盡辦法閃避檢查、拖延管理費、便宜行事、佔用公共空間、漠視設施設備妥適性、防火門未關閉的視若無睹、防火門被拆除也沒有任何反應、騎樓圍起來做生意、樓梯間堆滿雜物,甚至連住警器都要政府送才要安裝,還以為一個住警器就永保安康。

各類的僥倖心態與樂觀偏見充斥在我們的社會當中。這些特性加上長久以來萬能政府思想的制約,民眾相信「有政府、你放心」;一旦過度相信政府萬能,後果就是民眾失能,進而導致社會缺乏風險意識,對於危機也忌諱想像。政府明明無法萬能,卻打造了安全的假象。

生命不該寄託在別人手中,政府非萬能,就從責任分擔開始吧。

通常在災害發生後,資源和支援會突然大量湧入,補助、社會捐款很快地滿足眼下迫切的復原需求,短暫彌補了災害造成的損失,卻在新聞浪潮中蓋過受災者的實際狀況。 圖/聯合報系資料照片
通常在災害發生後,資源和支援會突然大量湧入,補助、社會捐款很快地滿足眼下迫切的復原需求,短暫彌補了災害造成的損失,卻在新聞浪潮中蓋過受災者的實際狀況。 圖/聯合報系資料照片

長遠時程的都市治理才是治標之道

災害風險總是系統性地深植在開發與社會發展過程中。一個不斷發生災害、社會治安問題的地方,相關單位不可能完全不知情,即便未能完全掌握,大概也多少耳聞。所以,首要的重點在於政府到底想不想碰這個問題。如果真的願意面對,除了看得到的消防問題之外,更多是建管、社福、經發、警政、住宅、地政甚至稅務這些錯綜複雜的系統性失靈,在長期慣性漠視之下的可預期危機,再因為政府治理、貧窮等問題而擴大,這顯然不是幾個住警器、幾具滅火器、成立管委會就可以解決的。

城中城大樓是一個社會狀態縮影在這個時間剛好出事的個案。但是,如果把時間放得更長遠,三、四十年之後呢?產權、管理等等問題跟現在都不會差太多,現在看起來新穎的建物也會陸續面臨問題;高齡化社會,經濟弱勢老者租屋困難的態勢必然更為嚴峻,居住權如何保障?從管理到治理,政府不該只是消極的各行其事,各自辦理行政作業、補助、查核審議、核定容積獎勵、發放建築許可,更應該聚焦於整個跨領域橫向整合制度及資訊交換機制的建立,彙整掌握並公開資訊,投注資源與人力導入必要的作為。

實質空間的都市規劃很重要,但是都市治理對於都市持續正向發展更關鍵,必須著眼於更長的時間軸來處理。這個議題要面對未來,而非一任、兩任的政治任期。消防救災只是後端的應變,若偏好危機處理只會有處理不完的危機;從現在開始考量未來的發展,著手擬定對策,才能有效降低災害風險,減少人命傷亡。

民眾的價值認同才有促進都市治理典範移轉的機會。所有公務的執行都需要人力,而人力永遠不可能充足;法令是底線,合法未必代表安全;檢查、管制、查核依法行政,完成也未必代表安全;剩下的部分有賴於民眾自行補足。政府更該做的是正確擬定方向和需求,讓整合之後的資訊公開透明,民眾自主查詢,透過情境資訊思索自己的必要作為,進而建構風險意識。該讓民眾知道如何求生的作法當然還是要教,有錯誤的觀念要糾正,但或許可以更直接地問:「一旦消防隊無法來救你,你該怎麼辦?」

無論實質意義還是社會意義,災害事件的衝擊都會向整個社會擴散,挑戰政治、社會和經濟運作及相對應的機制,也反映社會「脆弱度」;但是,每次對環境和生命安全嚴重衝擊的事件也都是建立社會安全價值共識的機會。雖然台灣還沒有完整的災害調查制度,但是永遠不要忘了探究更根本的成因及關鍵,重新建構以風險告知為基礎的安全觀念和就事論事的態度,才能跳脫經驗教訓的困境,走入經驗學習。

城中城大樓是一個社會狀態縮影在這個時間剛好出事的個案。但是,如果把時間放得更長遠,三、四十年之後呢?產權、管理等等問題跟現在都不會差太多,現在看起來新穎的建物也會陸續面臨問題。 圖/聯合報系資料照片
城中城大樓是一個社會狀態縮影在這個時間剛好出事的個案。但是,如果把時間放得更長遠,三、四十年之後呢?產權、管理等等問題跟現在都不會差太多,現在看起來新穎的建物也會陸續面臨問題。 圖/聯合報系資料照片

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