無家十年專題（四）：官僚中的老弱人球，與夾縫中的照顧網
自2011年以來，台北市在各方努力下，街頭的氛圍友善多了，2017年幾個民間團體合力面向公眾，推動「貧窮人的台北」倡議至今，更進一步撐開了討論空間，多元彈性的服務百花齊放、實務經驗逐漸累積交流。
只不過，街頭的人從未減少；出了台北市，天地也截然不同。
誰是街友？誰該出手？
十年來，全台列冊的官方統計街友人數一直維持在三千多人，其中台北市街友占比長年高居全台之冠（25%），但有七成都來自外縣市。
「台北市每年約有兩百八十人可以『脫遊』（脫離遊民狀態），包括成功協助租屋、返家、申請到福利補助或安置到養護機構等。」台北市社會局社工科科長陳怡如說。然而，只要一有人離開，立刻就會有新面孔「補位」，進出流動的人數多年來總是相當。哪有這麼巧？當然不是，而是因為城市永遠處在飽和狀態。
即使是資源最豐沛的台北市，當艋舺公園的三個迴廊、台北車站的站體、廣場、周邊長椅，到西門町暗夜中的各個轉角都瀕臨滿載，夜間露宿空間衝突升高，人流便自然往外溢出到外縣市，通常會是各縣市的火車站、公園、地下道附近。
「街友是流動的一群人，在階層間流動，也在縣市間流動。」陳怡如說。人在階層間流動，指的是上一篇所說──許多人經常在「蝸居爛房」、「滯留醫院或機構」和「露宿街頭」間徘徊，反應出「居住」與「貧窮」等結構性根源。
然而，人在縣市間流動，卻牽扯到不同縣市的不同待遇，甚至不同系統間的衝突。其中最基本的爭執點往往是：誰是街友？誰該出手？
今年66歲、三天後即將被房東強行驅離、無處可去的老先生，這輩子還未露宿過一天，他是街友嗎？43歲逃離家暴的婦女，住在網咖已經三個星期，她是街友嗎？
半個月前被家人趕出去的精神障礙者，該入住街友中心還是精神療養院呢？過去曾被詐騙而吃上官司、最近剛剛出獄、戶籍還被掛在高雄監獄的更生人，輾轉回到嘉義流浪，是高雄政府還是嘉義政府要照顧呢？是街友社工還是更生人保護協會要接手呢？
「遊民服務絕對是所有社福系統的最下層啦，全台灣都一樣。所有其他單位接不住的都往我們這裡送。」台中社會局社工彭星融說：「被房東趕出來就叫做街友嗎？那是經濟問題，應該去找家庭福利中心。客觀來說，他只是當天沒地方住，難不成你要把他變成街友嗎？！」
「街友的定義是要在公共場所露宿長達14天，那些住網咖的、便利商店的、超商的都不算。公部門的定義就是要清楚，我們依照準則工作，我要知道我服務的是誰，不然大家都來跟我說他是街友，我要怎麼辦？」
彭星融這個「露宿14天」的定義，事實上在全台各級法規裡都找不到，但這也不是他憑空憶測。事實上，從高雄、台中、台南到新北，幾乎各縣市公部門街友社工都奉行這個指標。追根究柢，其源頭似乎出自林萬億政委1994年的遊民調查，但因長年以來爭議頻傳，衛福部已在2019年具體駁斥，聲稱實務上並不會因為未滿14天而不提供協助。
事實上，早在衛福部駁斥前，人道救援的邊界就已經鬆動，街頭露宿者無論流浪幾天，通常都可以得到基本的生存保障，例如熱食和緊急庇護所，但也僅止於此。若想再進一步服務（例如安置到街友中心或個別化輔導）就會陷入各單位爭端。
另一方面，實務上來說，幾乎所有一線工作者都指出，人在剛剛無家的頭兩週是協助的黃金期，若能立即處理，多半都能避免日後長久流浪。兩週過後，隨著生存模式的建立，改變的難度將持續攀升。也因此，剛開始有沒有單位即刻介入輔導、「先試過了再轉手，而不是直接把人變成街友」，成為所有街友社工的焦慮點。
「我們沒辦法做預防的動作，你不能跟我說他馬上要沒家了就要我們收，那應該是社會安全網的業務。」高雄三民街友中心主任范俊賢指出：「現在的問題是很多人都進不去（社安網），就算進去了也得不到服務。像我們高雄的無障礙之家就超爛，每次轉介身障個案他們都不收！」
不只得重返社會，還得被體制承認
在台灣，貧窮者想要得到國家協助，包括各種生活減免、補助或醫療照顧，必須先擁有「福利身分」，成為「被體制承認」的弱勢。例如65歲以上的無依老人、低收入貧戶、取得確診認定的精神障礙者、被開案服務的高風險兒童和青少年……
只要申請到其中一種身分，理論上就有相應的福利資源可支持，成為所謂「有牌的弱勢」、「合法的窮人」。換言之，一個貧窮者若在55歲時經商失敗或因病掉落街頭，很可能得再流浪十年，等他「夠老了」，才能重新進入（老人福利）體制，再度被承認1。
這也是為什麼，各縣市街友的平均年齡大半落在40到65歲之間。且根據芒草心2019年的研究，有將近七成的街友沒有任何福利身分、沒有領到任何社會福利給付；台北市遊民專責小組（遊專）社工楚怡鈞每季的調查也顯示，有四分之一的街友是已滿65歲卻被老人福利系統漏接的高齡者，明顯反映出社會救助的真空與缺角。
另一方面，嚴格來說，台灣也沒有任何一種福利身分叫作「遊民」、「街友」或「無家者」。「你去問所有實務工作者，他都會告訴你流浪是一種狀態，不是一種身分。既然如此，我們為什麼要不斷去定義『誰是遊民』？個案誰做不是都一樣嗎？」
楚怡鈞說：「身心障礙認定要看身體狀況，低收入戶認定要看財稅，那遊民要看什麼？你這定義下去了，接下來是要發遊民證給他嗎？那什麼情況下可以註銷？如果他租到房子，三個月之後又掉回街上，是要再覆核領證嗎？」
楚怡鈞強調，任何人出現在街頭都必須得到照顧和保障，天冷時得以禦寒、生病時得到照顧，這些都不會因為他今天是誰或明天不是誰才得以享有。台北市街友中心「圓通居」主任潘育奇也說：「我們做的是人的工作，我們服務的是人。一直討論規定沒有意義。」
到底誰才是我的個案？
除了定義不同造成各局處、各科室間的爭端，前述跨縣市間的衝突，則因台灣特有的戶籍箝制問題而從未少過。楚怡鈞便舉例：「我們一年幫新北市民付的醫療費兩百到三百萬跑不掉，戶籍不在台北但住院的我們也都照付啊！但我們（台北）市民路倒在外縣市，根本不可能會被照顧或安置。我們跟其他縣市一天到晚就在吵這些啦！」
其實除了台北市，為身分和戶籍爭吵也是各縣市街友社工的日常。但不可否認，台北市的先天體質和其他縣市本就有巨大差距，由此形成各地無家者的命運分歧點。
例如，台北市街友高度集中，一個社工一個晚上一趟夜訪就能訪完西門町60個街友；但同樣的人數在高雄、台中這種幅員廣大的地區，必須三個社工花三天才訪得完，許多時候甚至根本無力訪視，只能大致掌握人數、詢問安置意願。
又例如，身為首善之都，台北市資源佈建完善，包括各區的老人服務中心、兒少關懷據點、家庭福利中心、身心障礙養護機構等，再加上民間團體、企業商家、地區醫院等網絡四通八達，交通成本又低，非常有利於跨單位間的個案轉介、服務支援、資源調度與資訊整合。
更關鍵的是，台北市是全台唯一將遊民業務歸屬於「社工科」的地方，不像其他縣市放在「（社會）救助科」2。根本的差異在於，社工科直屬的社工人力多，且不管是馬上要被趕出家門的、露宿三天的、寄宿網咖的，全都是社工科本來就要做的弱勢扶助（社會安全網業務），由此直接掙脫了「14天定義」的魔咒。
然而，對其他縣市來說，弱勢服務和街友業務是兩個不同科的事，所用的預算、花的人力、占用的床位都是不同科的資源，「到底誰才是我的個案」忽然間變成非計較不可的事。這些差異甚至不需要跑太遠，僅僅一水之隔的新北市就已形成強烈對比。
一日遊民，終身遊民？
新北市的各種羅生門，很長一段時間一直是產業內茶壺裡的風暴。包括長年礙於議員壓力而帳面下修街友人數3，或即使申請到福利身分，但只因曾在街頭露宿過幾天，其他單位便拒絕開案。
曾在新北市服務逾七年、2015年出任芒草心祕書長的李盈姿指出，過去曾有只流浪過幾天的身心障礙個案，明明已經申請到身障認定、長達七年都住在養護機構，卻始終進不去身障福利系統，就這樣「一日遊民、終身遊民」的被掛在街友社工身上。
這類型個案不僅占用街友安置床位和預算，社工案量還年年疊加。李盈姿便舉例，到她離職時，肩上每年需要重新申覆掌握的個案已經高達120人。
此外，承接新北市街頭訪視的資深工作者黃梅英，在持續三年預告人力不足但未獲重視後，於2014年絕裂退出，成為風暴的另一例。「所謂合作，最大的重點在於有沒有人要承擔。」黃梅英說。
在那之後，從未親上火線的救助科突然被迫自行接手街友業務，十年來黃梅英等人苦心經營的跨單位網絡如警察、消防、醫院、機構、地區里長等倏忽斷裂，成為許多資深工作者口中「新北大亂的那一年」。
雖然官方在此次受訪時對這些事全盤否認、對過往事件的解讀也與民間差異甚大、救助科近年更歷經整合改善，但客觀來看，新北市的確幅員遼闊，各區社福資源佈建遠不及台北，許多社福業務如街友訪視等只能外包給區公所和民間團體。
區公所沒有社會工作專業，能介入的輔導不多；民間團體則不像台北市各有守備、專業多元，得以互補合作。新北市幾個民間團體因為規模與服務相近，彼此能承接政府案的條件相當，反而只發展出競爭關係。其他縣市則幾乎沒有團體願意投入，遑論更多的支援與倡議。
部分台北市團體也曾在新北辦過街頭活動，單單一整天的訪調便已輕易超過官方數字，令人合理質疑新北市的統計方式與認定標準。
中央角色薄弱，夾縫中勉力照顧
無家者是國家與都市發展過程中的底層人流，隨著城市的滿載而四方漂零。面對這種全境散溢的困境，理應由中央出手，避免地方各自為政。
芒草心創會理事長張獻忠受訪時，回首十年來的轉變顯得語重心長：「無家雖然只是貧窮裡的一個子題，但很多貧窮者都是『遊民預備軍』，這是我們最需要避免的事。應曉薇事件後，我們知道無家議題終究必須召喚出中央。不管要立專法還是修改《社會救助法》，民間都必須凝聚論述、形成政策壓力。」
如今，在中央角色薄弱、地方各自發揮下，老經驗的工作者如楚怡鈞、范俊賢等人還找得到和各單位交手的籌碼，年輕的社工則多半成為各縣市社福體系的邊緣人，在資源和法源俱缺的夾縫中，辛苦承接四面八方擠不進福利窄門的弱勢；底層貧窮者則在系統間流浪，成為被官僚體制拋接的人球。
｜延伸閱讀｜
- 【制度傷人】臺灣限定的生存遊戲，誰破得了關？
- 【無家十年 2011-2014】誰的市容，誰的家？
- 【無家十年 2015-2018】街頭的瘋人，與想像中的遊民
- 【無家十年 2019-2021】有房的街友，與無根的租客
- 此狀況經常還牽涉到福利身分取得困難，因過去曾有家庭但中高齡時關係斷線，或名下有無用的產權未清，都難以取得低收入認定。參考：〈【制度傷人2】全世界最嚴苛的低收入戶審核：找家之前得先有家、長期失業卻計入基本薪資？〉
- 關於科室劃分，另一個與台北市相近的縣市是台南，遊民業務歸屬於「社會工作及家庭福利科」。但台南民間網絡荒蕪，願意投入無家議題的組織極少，相關去汙名化的倡議更付之闕如，導致社區里長連彈性就業機會（派工）都拒絕開發，與台北市實難相提並論。
- 新北市擁有全台最高人口數（402萬人），自2014年後街友人數卻從連續數年來的五百多人驟減至188人，至今未超過兩百人。相比之下，人口數次高的台中（282萬人）和高雄（275萬）、桃園（272萬人），街友人數都落在三百人上下，台北（254 萬人）更長年維持在六百多人。
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