呂秉怡、張偉瑜／租屋市場的扶弱與發展契機？談社宅包租代管計畫

2010年8月，因應高房價造成的社經弱勢居住問題，多個民間團體組成「社會住宅推動聯盟」展開倡議，迄今已邁入第十年。一路走來，台灣從對社會住宅完全陌生到如今「八年二十萬戶」的興辦目標，社會住宅運動灘頭堡攻略當屬有成。

然就民間十年倡議之經歷，深感欲持續推展，知「難」行也「不易」。鑑於此，OURs都市改革組織規劃「社會住宅十年」系列專文，從多個面向階段性檢視當下關鍵課題挑戰，展望未來並提出建議。

有一社福專家曾指出：若能協助弱勢家庭解決住屋問題，令其居住穩定，該案家的社福處遇工作就會成功一半。只是台灣弱勢房客長期受租屋市場的歧視與排擠，經常面臨租不到、租不起，以及碰上屋況差、居住不安穩的困擾，很難達到「安居」目標。

如今，政府興辦的社會住宅對弱勢家庭雖最具居住安定作用，但現階段存量仍遠遠不足，截至2020年6月為止，全國直接興建完工的社宅僅有15,926戶，且其中只有30%提供給弱勢者，協助成效有待加強。

2016年總統選舉後，蔡英文政府提出八年二十萬戶的執政目標，宥於社宅興建緩不濟急，因此提出其中八萬戶以「包租代管」的階段性方式辦理。2017年社會住宅推動聯盟等民間團體藉由倡議《住宅法》修法，提出「承租民間住宅並轉租及代為管理」作為政府興辦社會住宅的方式之一。

於是，以協助弱勢民眾於市場租屋、發展租賃服務產業、鼓勵建商或屋主釋出空餘屋，以及減輕地方政府新建社會住宅在數量與時程壓力等多重政策目標的「106年度社會住宅包租代管試辦計畫」正式啟動，預計以八年的時間，分期完成「包租代管」八萬戶的辦理目標。

包租代管計畫如何辦理？

2018年11月三讀通過《租賃住宅市場發展及管理條例》（以下簡稱《租賃條例》），租賃住宅服務產業被正式納管，並進一步與社會住宅包租代管計畫（以下簡稱「包租代管計畫」）結合，由地方政府招標、遴選專業租賃住宅服務業者，以「包租包管」或「代租代管」兩種模式辦理，並給予各項政策補貼誘因，吸引房東、房客加入計畫。

跟政府興建的社會住宅一樣，包租代管社會住宅的計畫戶數也不是全部都給弱勢者（計畫中稱「政策（優先）戶」，占比40%），非經濟或社會弱勢身分的人（計畫中稱「一般戶」，占比60%）也可承租。

加入包租代管計畫的物件，除了必須為合法建物外，承接方式則依業者評估及房東意願，採「包租包管」或「代租代管」的方式辦理。「包租包管」由業者擔任二房東，每月支付約定租金給房東，需承擔欠租、空窗期、管理成本等。「代租代管」則是業者擔任協助角色，幫房東處理出租、管理工作，風險成本由房東負擔。兩種方式都可以享有住宅出租修繕費、公證費的補助，也享有所得稅、房屋稅、地價稅的減免優惠。

承租包租代管計畫物件的房客，若身份是一般戶，可以市場租金九折承租「代租代管」物件，或以市場租金八折承租「包租包管」物件，即房客自行負擔全額租金，政府不給予租金補助。若房客身份屬弱勢戶，則只需支付市場租金七折到五折的金額，中間二至四折的差額將由政府補助。

至於承接計畫業者的收益來源，與坊間賺取租金差價或向房東收取服務費的方式不同，會由政府支付開發費、媒合服務費、包管費、代管費各項費用。前述所有的補助費用（未含減稅的隱形成本）則全額由中央政府編列預算支應。

包租代管執行成效分析與建議

包租代管計畫目前已邁入第二期階段，其中較大的差異在於，為了強化租賃住宅服務業蓬勃新生的能量，除維持由縣市政府招標辦理的「縣市版」以外，新加入由國家住宅及都市更新中心與六直轄市之地方公會推出的公私協力「公會版」。兩期的計畫目標共為三萬戶，截至109年8月31日為止，媒合戶數共為10,160戶。

至於包租代管實際成績與目標的落差的原因為何？目前全台共有34家業者投入包租代管計畫，如此大的開發能量，加上前述各種補助資源的加成，應能吸引房東趨之若鶩。但筆者實際訪談從業人員，據其經驗認為，目前加入包租代管計畫的物件，仍以市場上的既存物件為多，僅有10%的空餘屋轉作出租使用。

主因在於租屋市場長期不受重視、缺乏出租登錄制度，政府對於出租屋況、數量等基礎資料未能如實掌握，無法提供準確的資訊給業者集中火力開發。無論是基於計畫達標之目的，或是發展租賃產業之需要，都必須正視租屋市場透明化的課題。

筆者建議，第一步要逐步建立公開透明的租賃資訊平台，除積極落實《租賃條例》第34條之規範，要求業者定期將受託管理、承租或轉租等相關住宅資訊提供給主管機關，主管機關也要併將每年申請住宅租金補貼的物件資訊，盡速彙整與公開。

第二步則要思考如何解決房東逃漏稅。根據包租代管計畫相關研究調查，有七成左右的房東是因為各項稅賦減免的誘因而加入計畫，可見稅賦優惠的確會促使房東浮上檯面，但也因為配合計畫的稅賦減免政策有其階段性，進而讓多數房東擔憂長期的稅負成本而不願加入。

筆者認為，要改變租屋黑市的沉痾，需要大破大立的做法，建議設定落日期限，鼓勵房東在期限前申報出租事實，且永久不對其課徵或追討相關稅賦。期限後，實施囤房稅並搭配《租賃條例》中增訂「吹哨人條款」，若隱匿出租事實經舉報屬實，則予以重罰。

包租代管莫忘初衷，政策仍應優先照顧弱勢

不論是新建式社宅或是包租代管民間屋源，目前台灣社會住宅政策整體上，都有弱勢照顧不足的問題。民間團體即多次強調，社會住宅首要定位於建構居住安全網，政府對於不同的住宅政策工具，應有不同照顧對象的劃分。

首先，最受市場排斥之獨居長者、精神障礙者，或找屋不易的下肢障者等最弱勢家戶，應回歸由政府直接興建的社會住宅來保障他們的居住權。其次，考量包租代管開發屋源仍有限，加上成本不低，應將開發不易的屋源全數挹注於弱勢者，並與社會安全網、高齡長照政策相互結合。

至於原本服務的一般戶，則可藉由升級版的租金補貼方案，協助民眾在市場租屋。其次，筆者也認為，社衛政部門的福利服務系統應積極參與住宅政策，協助住宅部門建構、規劃居住安全網。

結論：積極看待包租代管計畫作為社會溝通介面的可能

相較於過往弱勢族群完全找不到房子的窘境，透過政策的力量，已讓情況有所轉變。在即將推動的第三期計畫中，筆者期許能夠增加更多「住宅供給端」與「社會福利端」合作的機會，並加強租賃服務人員對社會福利體系的認識，社會福利也須正視居住穩定的必要性與困難度。

如此一來，相信參與其中的租賃業者、房東，乃至社會大眾都有機會透過計畫的宣導或實際接觸，認識弱勢者的居住需求與實際生活樣貌。

• 文：呂秉怡，崔媽媽基金會執行長；張偉瑜，崔媽媽基金會社會發展處處長。
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