廖庭輝、彭揚凱／拒絕打開租屋行情黑箱的蔡政府：談租屋登錄如何可能
今年5月30日，由於部份媒體報導「全台住宅租金全面攀升至歷史新高，部分地區租金年漲幅達兩成以上」，內政部發表新聞稿駁斥為「不當統計」，且認為將成為租金炒作的幫兇1，並表示將「邀集相關公會及租屋網站共同建立租屋市場公平及透明機制，避免租金不當炒作，維繫市場健全安定。」
耐人尋味的是，在這篇新聞稿發出的十幾天前（5月12日），在立法院內政委員會審議《租賃住宅市場發展及管理條例》修法草案時，內政部針對各黨委員提出的「租屋市場透明化」2相關修法條文，卻表達反對意見。
回到2015年底總統大選前，民進黨曾提出訂定《不動產租賃條例》之政見，內容明確包含「資訊登錄與揭露」。然而在2016年租賃條例3的修法進程中，內政部卻將房東與租賃業者的實價登錄責任從草案條文中刪除。
事實是，這些年來民進黨政府對於「租屋市場透明化」的態度，一方面多次宣示將推動透明化，但落諸法律條文時卻又多次表示不可行。我們該如何看待這個議題呢？
| 時間 | 事件 | 態度 |
|---|---|---|
| 2015至2016年9月 |
| 支持租賃資訊透明化 |
| 2016年11月 |
| 反對租賃資訊透明化 |
| 2017年11月 |
| 支持租賃資訊透明化 |
| 2018年7月 |
| 反對租賃資訊透明化 |
| 2022年5月12日 |
| 反對租賃資訊透明化 |
| 2022年5月30日 |
| 支持租賃資訊透明化 |
| 2022年6月2日 |
| 反對租賃資訊透明化 |
台灣租屋市場的結構性困境
台灣的租屋市場由於長期不受政府重視等因素，在供給規模、市場監管、法制化程度均有長年沉痾。首先是供給不足問題，台灣租屋市場規模極小，相對於先進各國約25至40%的租屋市場比例4，台灣租屋市場比例僅約8至13%5。其主因購屋為導向的住宅補貼政策6，以及房產持有成本過低與房價增值誘因導致寧可空置不出租7。
其次是市場欠缺控管，台灣租屋約九成為小房東，租賃行為約70至90%8為地下化的黑市狀態，意即房東數量分散不好管也就不管，此為多年積累弊端，歷屆政府皆難辭其咎。其後果便是，政府根本無法有效推展與落實租屋資訊、安全品質乃至相關補貼等政策，導致租屋族居住權益缺乏保障，甚至因無法設籍連帶損害其諸如公托、市政投票等權利。
總結而言，台灣的租屋是規模過小、黑市嚴重的「賣方市場」9，無法成為民眾安定居住的選項，從而迫使所有人只能把「雞蛋放在同一個購屋市場的籃子」。意即，租屋市場喪失做為供需調控與居住權保障的政策工具角色。
民進黨政府的健全租屋市場之路
由於租屋市場沉痾已久且問題十分複雜，若要將租屋市場健全化，以下三個面向缺一不可，但先從何者著手最為可行則涉及改革路徑之判斷選擇：
- 「擴大市場」：以稅制改革使大量空屋釋出使用，擴大租屋供給。
- 「培力產業」：培力租賃產業發展，鼓勵小房東租屋交由業者管理。
- 「透明納管」：引導租賃資訊透明揭露，落實租賃行為合理納管。
然而，政府在2017年選擇租屋市場的解決路徑為：
訂出符合產業需求的租賃專法，並且提供屋主稅負優惠讓其空屋願意交給租屋服務業者進行出租，再同步推出包租代管計畫，五年內市場就會運轉起來。
也就是說，政府以「培力產業」為主要切入點，認為租賃產業將能有效說服空屋持有者轉做出租，達成「擴大市場」的效果；再加上這些租屋多委由租賃服務業者辦理，政府只要透過業者監管，資訊透明與權益規範便能迎刃而解，即租屋市場「透明納管」。
在上述的推動思路下，2017年時任內政部長葉俊榮公開表示，包租代管可以將台灣一半左右的空屋釋出至租屋市場，並開出以下KPI：「未來五年內會釋出45萬戶，包租業9萬戶、代管業大概36萬戶，租賃住宅會委託專業經營，可以創造1.1萬個就業機會，預估五年可增加920億元的GDP」10。於此豪情壯志下，同年底立法的《租賃住宅市場發展及管理條例》，絕大多數內容都與產業扶植相關，幾乎成為了「租賃產業專法」。 但五年過去了，成效如何呢？
對於（非偏鄉）空屋的屋主而言，閒置主因是「房產增值獲利」而非「沒空招租管理」，且既然連租金收入看不上，包租代管所強調的房產稅及租賃所得減免誘因根本就毫無意義。因此，2017年10月提出的「包租代管試辦計畫第一期」，明確設定「一成空屋」（約八萬戶 ）轉為租屋的願景，以及一年一萬戶的進度。但隨即便遭前述現實打臉，自2019年2月的「包租代管試辦計畫第二期」起，就再也絕口不提去空屋化這件事了。
依內政部數據，社會住宅包租代管截至今年5月31日為止，僅累計媒合40,010戶，敢問其中有多少戶從空屋而來？又其自豪不已的全台逾千家業者，扣除政府補貼的社宅包租代管外，請問還有多少的包租代管服務數量，離你們宣示的「五年45萬戶」有多近呢？請內政部大方提供數據績效讓民眾檢視吧！
事實上，2020年「人口及住宅普查」顯示的空屋數已達117.5萬戶，同年度的「低度使用估算空屋數」也達88.2萬戶，空屋數根本不減反增。政府的「培力產業」來達成「擴大市場」路線基本上並未實現，同時也殃及租屋市場「透明納管」此目標遙遙無期。
最諷刺的莫過於，原本信誓旦旦跟我們說「培力產業」將能帶動並實現租屋「透明納管」，現在卻反過頭來主張，這些花了納稅人經費培力的包租代管物件，不該要求其資訊透明揭露與租屋登錄。
租屋資訊揭露登錄會造成租金飆漲嗎？
撇開政府態度不論，另有若干人士對「租屋登錄」等透明化措施也存疑慮，其中最主要意見就是：房東或房仲業者將會拉高租金，導致租金全面上漲，租屋族反而受害。
但難道這些年來租屋資訊沒有透明，租金就沒有上漲嗎？實際上即便沒有官方公布的租金實價登錄，房東也會詢問周邊的行情或跟據各大租屋平台的開價來調漲租金，由於租屋平台登載的是「開價」而非「實際成交價」，反而更容易推升租屋價格。
相反的，租屋沒有實價登錄的缺點非常明顯，就是政府無法掌握資訊。如果政府想做事，其沒有資料就無法處理問題；如果政府不想做事，其可以逃避現實，說民間的租屋行情統計都是「不當統計」，主計處可以臉不紅氣不喘的提出「近五年租金僅上漲4.23%」這種偏離事實的數據。
若要深究，與租屋價格最有關聯的是市場供需，即租屋供不應求才是租金推升最大成因。面對高房價下租屋需求增加形勢，政府應該思考的是如何增加供給，既然以「培力產業」讓台灣釋出「45萬空屋」轉為租屋已告失敗，應思考的是其它可能的手段工具，諸如筆者與許多在野黨提出過的囤房稅建議。
另外，租屋登錄也並非只是單純「要求房東或業者登錄」，必須搭配相關機制因勢利導，才能夠有效推動，既避免租金不當轉嫁，也能有效降低稽查行政成本。
租屋登錄的配套機制建議
目前70%至90%的房東隱匿租屋事實，主要有以下原因：首先，個人房東的租金收入是納入綜合所得稅，將會產生累進作用，使其不願揭露；第二，若租屋事實曝光，稅捐機關將可追溯七年內的逃漏稅並額外加罰；第三，對應到政府稽查成本極高，房東隱匿租屋事實的風險成本極低，且多年來已習以為常。
因此如果要讓租屋資訊揭露登錄，筆者建議可思考以下配套作法：
1.「囤房稅」為必要前提
健全租屋市場之改革途徑為何？期盼「培力產業」做為主要推力顯然是過度樂觀與不符事實。就此，筆者認為核心關鍵是「擴大供給」，而可行的制度解方為持有稅改革——「中央囤房稅」11，此為租屋市場健全化之必要前提。不循此徑，在房價高漲，租屋市場又因為持有稅與投報率雙低造成屋主寧願空置而不願出租，那麼租屋市場的問題就是無解的。
2.「租賃所得」採分離課稅
主要是針對佔市場近九成的個人房東，租賃所得採分離課稅（輕稅），不再併入個人綜合所得稅計算，讓其租屋合法化的成本降低，亦舒緩稅負轉嫁壓力。就此，過去財政部對此配套的一貫態度都是以「將造成國家稅損」的理由反對，但過去70%至90%的黑市根本一塊錢都收不到，降稅後反而可能讓房東合法納稅，何來稅損之有？另房東收入分離課稅造成的「稅賦公平」爭議，也必須站在目前絕大多數為逃稅的事實基礎上來比較，試問何者較為公平？
3. 明訂「大赦條款」
部份房東其實不願長期違法，但恐懼被追討高額稅負，因此不願「洗白」。可修法要求房東於一定時限內主動誠實申報者，過往逃漏稅既往不咎；但若超過時限仍抱持僥倖心態的房東，則嚴查嚴罰。
4. 明訂「吹哨條款」
若房東依舊隱匿租屋事實，明訂房客可於租期或退租後一定期間內向稅捐機關檢舉，追回之稅金與罰金部份作為其檢舉獎金，提高房東的風險成本。
結語：健全的租屋市場，是高房價的安全閥
健全的租屋市場，其實是可成購屋市場價格飆漲時的「居住安全閥」。反之如台灣，當前便陷入「買不起但又租不好」的窘境，甚至因而湧入社宅，成為加重政府興建社宅的負擔。與此同時，租屋市場若沒有進行透明化改革，目前的租金補貼包租代管等政策，也會因為房東不願暴露租屋事實，推動上事倍功半。
《住宅法》立法精神為：「保障國民居住權益，健全住宅市場，提升居住品質，使全體國民居住於適宜之住宅且享有尊嚴之居住環境」。惟「適宜」和「有尊嚴」的居住環境，在台灣難道只有購屋一途嗎？但如果租屋市場持續扭曲糜爛，那麼實際上民眾除了購屋背上幾十年的房貸保障自己的穩定居住權，還有哪條路可以走呢？
- 但實際上，根據內政部新聞稿公布110年台北市平均租金1095元/坪，結果111年租屋實價登錄（目前僅仲介業者有義務登錄）的台北市住宅租賃就平均1383.6元/坪，漲了26.35%。
- 包括國民黨提出「推動全面租賃租屋實價登錄」，以及民眾黨、時代力量、吳玉琴委員等提出「租賃業者就轉租案件申報實價登錄」等修正條文。
- 租賃專法的名稱從蔡英文政見時的《不動產租賃條例》，而後歷經《住宅租賃管理條例》、《租賃住宅服務業管理條例》、《住宅租賃市場發展條例》等名稱，最後三讀的法案名稱為《租賃住宅市場發展及管理條例》。法案名稱的變遷也顯示了其立法重點的轉移，原本住宅團體更希望針對租屋資訊透明化與雙方權益內容入法，但實際上並未達成。
- 根據住盟2020年更新之資料，各國民間租屋市場比例約為：日本33.2%、澳洲29%、美國為30.8%、韓國35.6%。
- 根據三種不同的政府統計與模式，台灣租屋市場規模的估計值也差異極大，分別是：「家庭收支調查報告」約8%、「人口及住宅普查」約10%、「住宅狀況抽樣調查報告」約13%。
- 早年住宅補貼政策均是協助民眾購屋為主，租屋政策嚴重被忽略，至2007年才開辦租金補貼。
- 北部都會區房價居高不下，造成經營租屋投報率不足。Global Property Guide研究顯示，2012年台北市租金報酬率僅1.57%，同時東京租金報酬率為5.02%、紐約為3.91%、阿姆斯特丹為5.45%。
- 租屋黑市的定義為「租屋市場中有多少數量與比例的租賃物件是政府無法掌握的」，黑市比例以財政部提供之2019年稅務數據進行推估。參見〈居住正義不被重視的角落：台灣租屋黑市圖像初探〉。
- 即便1999年無殼蝸牛聯盟推動「租金支出抵扣所得稅」並於2001年三讀通過，但因為房東不願曝光租屋事實，許多房客也不敢依法申報租金支出。2019年僅27,091戶租屋族申報租金抵稅，相對於約百萬戶的租屋市場僅不到3%。
- 取自2017年5月17日「內政委員會審查租賃住宅市場發展條例草案第1次會議」討論紀錄。
- 搭配租賃市場透明揭露登錄的「囤房稅」機制，筆者之前已撰文說明，參見〈高房價與空屋問題難解：怎樣才是可行有效的囤房稅？〉。
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