災害應變演習到底在「演」些什麼？

八仙粉塵燃燒事件發生至今四個多月，內政部終於在上週公布了「大型群眾活動安全管理要點」，明定各地方政府未來辦理各項大型活動時的注意事項，不出意外地，與其他公安事件發生後的處理方式一樣，辦法中請各轄區救災相關部門加強演練，以防範同樣的事情再度發生。如此看來，演練成了提升公共安全的萬靈丹，是所有災後檢討報告中的關鍵字，但到底演練的目的為何？要怎樣演？這部分的資訊反倒比前述的管理辦法還要難以找到。

演練顧名思義就是要把發生事故後的境況演出來，讓大家得以練習，待真正的情況發生時，得以減低慌亂。演練的英文統稱為exercise，在歐洲國家中，演練的英文也可稱之為simulation，而在美國，加拿大與澳洲，亦以drill稱之¹。在美國的災害管理體系中，主要的演練分成三大項，分別為桌上型演練（Table Top Exercise），功能性演練（Functional Exercise），以及全境模擬演習（Full-Scale Exercise）。這些演習的內容與執行方式，我在之前的專欄文章中介紹過，在此不加贅述，這篇專欄要談的是演練的目的為何，能達到怎樣的效果？

依美國學者的研究¹，演練主要的目的有四，分別為：

1. 發掘意想不到的問題；
2. 增進救災團隊的默契；
3. 展現政府救災的能力與決心，以及；
4. 訓練與教育現場救災人員。

以下我將一一介紹這些效果，最後討論為什麼這些效果與功能對災害應變如此的重要。

首先是發掘出意想不到的問題。英國倫敦市在2008年至2009年間發生了五場醫院大火，造成了許多住院病患的死亡。救災的過程中，第一線的應變人員發覺醫院本身的設計反倒阻礙了災民的逃生，例如病人無法連床一併推出病房外，因為病床的尺寸比房門還寬，當初建造醫院時，在加裝玻璃之前，是由窗戶將這些病床吊入，因此沒人實地測試過病床其實無法推出房門，對於行動不便，甚或是仰賴病床上維生設備的病患來說，醫院火災後的第一時間只能留在病房中等待救援。可想而知，在火災初期光是要疏散這麼多躺在病床上的病患，就花費了不少人力³。這樣的問題，如果不實地的演練病患疏散撤離，在英國的案例中，當年規劃災害應變的人找不出這樣的盲點。

另一項演練目的是加強救災團隊之間的默契。許多災害研究學者提出救災成果的好壞，主要是仰賴救災團隊之間的默契。救災團隊之間的默契越好，處理災害時的效率越高，反之如果彼此之間平常沒有聯繫，缺乏共同合作的機會，當災害來臨時，要發揮團隊的戰力便有困難。因團隊默契佳而成功應變災害的例子不少，在美國比較知名的有2001年911事件時在華府地區的災害應變行動，與1995年奧克拉荷馬市的聯邦大樓爆炸案。許多研究報告與分析都指出救災團隊間的默契與良好搭配，是這兩場救災成功的關鍵。

第三項是展現政府救災的能力與決心，尤其在恐怖攻擊之後，大型的災害演練可以有效的減輕民眾的恐懼，進而宣示政府有能力處理下一次攻擊的能力⁴。但值得注意的是，這種宣示性的演習並不需要經常舉行，更不是每場演練都要大張旗鼓，辦得風風火火，以美國聯邦應急管理總署（FEMA）的規劃，每年各轄區內只要有1至2場這樣的演習即可，其他時間應該加強其他型態（桌上推演與功能性）的演練。

最後一項演習的功能是訓練與教育第一線應變人員。演習提供了絕佳的機會讓第一線應變人員得以實際操作與使用器材以及書本上學到的知識。以台灣的雪山隧道為例，當年防災規劃者向歐洲買了一台隧道專用消防車，但因其體積龐大，平常無法開進隧道演練，只有待一年一度的全境災害演習時，第一線救災人員方得以實地在雪山隧道內操作這台車輛，其餘時間則多半在隊上訓練，頂多在廢棄的隧道中練習。

以上四項演習的主要目的彰顯出演習最重要的功能，就是提供救災人員練習的機會與找出制定應變計畫時的盲點。這項功能對於災害應變尤為重要，因為不管我們再怎樣地規劃，我們身處的環境與社會中依然充滿著許多未知。要減低這些未知的情況，唯有依靠我們對原有知識的熟練與瞭解，當碰上未曾遇過的狀況時，才得以展現臨機應變的能力，探索出可能的解決方法。

• Perry (2004), Disaster Exercise Outcomes for Professional Emergency Personnel and Citizen Volunteers, Journal of Contingences and Crisis Management Vol.12 (2), p.65.
• Peterson and Perry (1999), The Impacts of Disaster Exercise on Participants, Disaster Prevention and Management Vol. 8 (4).
• 更多細節請見這五場火災的災害檢討報告：Review of five London hospital fires and their management.
• 同註1，第66頁。