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形式化的工安演習救得了災嗎?

攝影/記者劉學聖
攝影/記者劉學聖

高雄氣爆案發生後,許多人期望政府強化工安演習,以避免下一次類似的災害發生。在增進救災能力的前提下,辦理演習有其必要性,但若還是演練固定腳本,請相關單位魚貫列席,照本宣科,最後再由官階最高者做裁示與結論,這樣的演習,對增強下次遇上大規模與突發性災難的應變能力效果有限。

以公共行政的角度來看,不管政府事先如何規劃,必定還會發生預期之外的事件,就像這次高雄氣爆案發生之前,沒人預期到會發生丙稀外洩,還進而產生如此大規模的爆炸,更想不到爆炸後要處理的問題不只是人員疏散與災民賠償,地面的坑洞經大雨澆灌後,又引發了另一場災難。

正如高雄市政府坦承的橫向溝通問題一般,處理預期以外的事故,關鍵在於協調並整合現有的各局處資源,以整體政府的能量,投注在災害現場。而這樣的協調整合能力,在我國現行多數的災害演習中,還有很大的提升空間。

美國聯邦緊急應變總署(FEMA)將災害演習概分為三大類,分別為:

  1. 桌上兵棋推演(Tabletop Exercise)
  2. 救災功能性演練(Functional Exercise)
  3. 實境操演(Full-scale Exercise)

桌上兵棋推演前,應有相關演習說明,及讓各救災單位互相熟悉的機會,英文稱之為介紹說明(Orientation),作法是邀集各單位共同討論演習的情境與設定,思考演習腳本中未列出的可能情境,進而集體形塑出演習的目的並訂出欲達成的目標。這步驟的目標是讓各救災相關單位了解自己扮演的角色,熟習救災時各相關單位人員與現存的防救災計畫。

經過了介紹說明後,所有人員擇期再聚會進行「桌上兵棋推演」。兵棋推演的目標是找出現存計畫不足之處,例如原先的演習計畫要某單位將人員疏散至某處,在兵棋推演時可進一步檢視疏散動線會面臨到的困難(例如民眾經此動線將橫越災害現場,將跨越交通繁忙的道路,或途經不安全的地點),以及是否應該將收容場所調整至別處等議題。

實際作法是邀集各單位一同出席,由主席提出各種災害情境想定,再由各與會人員提出對特定災害的應變作法與考量。兵棋推演的目的在於激發各救災單位間的互相討論,並進而增進彼此間的默契,故係以討論為主(discussion-based)的災害應變練習,而不應該由主席裁定各單位應變方式的優劣或正確與否,因為目的是在思考原先規劃的防救災計畫不足之處,而非對各單位人員進行評分與考核。

完成了前述的介紹說明與兵棋推演後,接著可以進行「功能性演練」,各單位基於前述的討論之後,實地前往可能發生災害的現場跑位,並測試計畫的可行性。這樣的演練必須立基在已完成的防救災計畫上,而參加的人員是所有災害發生後會到場執行任務的災害應變人員。

最後一種也是最大的演習是「實境操演」,這樣的演習是模擬真實狀況發生,各單位人員實際的操作狀況,演習的目的除增加各救災人員的實地操作經驗,也是對民眾展示政府救災能力,並讓民眾心安的一種手段。

目前國內對演習的規劃多是舉辦實境操演,雖然實境操演有其必要性與宣示性,但少了前三步驟的規劃與建立人員互相熟悉的機會,因而各部門與災害應變有關的人員間沒有協同救災的默契與經驗,發生災害後自然也很難互相配合,以團隊的默契打贏艱困的災害戰役。

防災規劃的重點不僅是演習的成果或是防災計畫的內容,更重要的是建立各單位彼此間的默契與瞭解,面對未來還可能發生的在意料之外的災害情境,強化政府團隊整體的災害應變能力至關重要。正如美國艾森豪將軍所說:

在準備每次的戰役時,我發現事先規劃好的作戰計畫不見得有用,但規劃這些計畫的過程卻不可或缺(In preparing for battle I have always found that plans are useless, but planning is indispensable)。

在臺灣目前將防災視同作戰,期望強化災害應變能力的當下,艾森豪將軍的經驗,或可作為我國未來規劃演習時的思考。

  • 更多美國FEMA演習規劃的步驟與方式,請見其免費線上課程(IS-139: Exercise Design)。

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