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花蓮地震後,是時候思考以專業單位進行災害管理了

臺灣近年來災害頻仍,但應變各場災害的人員仍分屬各地方政府的不同局處。 圖/聯合報...
臺灣近年來災害頻仍,但應變各場災害的人員仍分屬各地方政府的不同局處。 圖/聯合報系資料照

花蓮日前發生了大地震,連日來餘震不斷,各地動員人力與物力前往災區協助應變。在大家不斷關注現場傷亡人數,救援進度與各縣市政府救援出勤狀況外,更重要的是,應變之外,我們尚須面對接下來的復原與重建,甚至還有整個國家防災制度相關的問題要解決。

以美國的經驗來看,災害應變的同時便啟動了短期復原(short-term recovery)的階段,短期復原之後接上長期的復原,之後再串接上減災的規劃,災前的整備,然後再應變下一場的災害。這四個階段(減災,整備,應變,復原)彼此重疊,互相影響,應變時的作為,在減災與整備時就要考量,而復原時的困難,在應變時就要處理,甚至在災前整備時就要寫入計畫之中1

因此,即便目前都關注都在災害應變上面,以整體的災害管理角度來看,只關注應變,很容易忽略了其他細節,尤其是容易忽略了與應變同時啟動的短期復原工作。

美國事故管理隊建立現場應變體制

舉例來說,目前現場救災人員眾多,各種救災動員的新聞易見,但災害發生之後的後勤物資管理,救難人員輪替與休息,民眾捐款管制,甚至是民眾避難處所的安置,都是現場最缺乏但卻不受注意的環節。更嚴重的問題是,臺灣近年來災害頻仍,但應變各場災害的人員仍分屬各地方政府的不同局處,因此這些救災人員無法組成整體的災害管理隊伍,在下一場災害發生後前往另一轄區,協助另一地方政府管理好災害。

以美國為例,美國為此成立了事故管理隊(Incident Management Team, IMT),每支隊伍擁有獨立作業的能力,災害發生後即可進駐災區,協助當地政府組織各地湧來的組織與團體,快速建立起現場應變體制。美國的事故管理隊依能力分為三級,第三級的隊伍協助州政府以下層級進行災害應變,通常由10到20人組成,於災害發生後的12小時內即可進駐。第二或第一級的隊伍組成視災害規模而定,依據災區的請求,第二或第一級的隊伍在災後24到48小時能趕赴現場2。而經過多年的災害侵擾,美國亦早在1979年於聯邦政府中設立了聯邦應急管理總署(Federal Emergency Management Agency, FEMA),依照我前面提到的災害管理四個階段,逐步建立起各項災害管理的制度,並對不同機關的政府雇員提供各種各樣的防救災政策規劃與相關課程3

成立專業機關管理災害刻不容緩

與我國目前以消防單位、消防人員為主的防救災體系不同,經由專業化與專職化的災害管理,FEMA得以跳脫出災害應變的思維,開始水平整合不同機關與團體間的資源,以提供各項與災害管理相關的服務。

如災害發生後必須提供民眾們小額低利率的貸款,以方便災民重建家園,這筆貸款就是由小型商業管理署(Small Business Administration, SBA)提供4,而過往許多災例均顯示災區的資源並不會全部遭殃,因此由FEMA牽線,聯邦政府開始與各地量販連鎖店例如Walmart (有如臺灣的大賣場),Home Depot (相當於國人熟知的特力屋)等簽約,在災害發生之後提供民生必需用品與修繕補強居室的用具,讓物資更快到達需要的人手裡,減低政府由各地調派資源的困難。

「亡羊補牢,猶未晚矣」,臺灣這些年經過了這麼多場災難(兩次復興航空空難,高雄氣爆,台南震災,八仙爆燃,還有此次花蓮震災),在許多災害管理學者們大聲疾呼與建議下,如不趁此時重新檢討整體國家的災害管理策略,成立專業的機關來管理災害,當下次災害發生之後,還是只能以應變的思維見招拆招,如此,不論如何努力,終究只是被災情牽著走,無法制敵機先,在災害還未發生前就準備好,甚至消彌災害的產生。

  • 美國將這整套的想法稱之為Comprehensive Emergency Management(CEM),最早是1979年由全美州長協會提出,這份報告可從FEMA網站下載
  • 事故管理隊的介紹與基本的組織編制,可見美國消防總署的網站介紹
  • 各種實體課程可以在FEMA災害管理訓練中心的網站上看到,有興趣的人可以上網站上所提供的免費線上課程。
  • 這項災後貸款的細節與申請方式請見:點此

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