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災害應變中心的角色與功能:回〈一張災害防救法的期中考卷〉

圖為行政院長賴清德於去年進駐災害應變中心畫面。 圖/取自賴清德
圖為行政院長賴清德於去年進駐災害應變中心畫面。 圖/取自賴清德

日前,鳴人堂作者王子榮法官發表〈一張災害防救法的期中考卷〉一文,討論我國目前災害防救制度的利弊與改進方法。我贊同文中多數看法,例如風險管理不只是國家的責任,民眾也需要共同分擔,還有其他一些專業的法學見解與討論。然而針對「災害應變中心也該嘗試瘦身思維」一段,基於個人對災害應變的研究與認知,於本文提供一些不同的看法。

該文認為,現今各級政府機關的災害應變中心徒具形式,而應該效法金融圈的概念,把災害應變中心的角色減弱,並建議:

讓救災現場的需求跟後勤的補給可以直接對口,將救災過程中比較細節性、技術性的現場需求可以直接到達提供資源支援端,以節省訊息往返時間。

然而,以我對災害應變中心的認知,這段論述侷限在其部分的角色與功能,以美國的研究來說,災害應變中心所肩負的功能至少有1:協調、擬定應變策略、掌握救災作業執行情形、搜集資訊、訊息發布,以及接待重要人物等六項。這六項功能如果不由災害應變中心來統籌,現場人員不但無法處理,更將加重應變人員的負擔與困難。

災害應變中心瘦身的隱憂

首先,以擬定應變策略來說,現場救災人員容易陷入在應變眼前「看得到」的問題中,如搜索與救援,醫療後送處置,以及現場通訊與後勤補助等等,如果沒有災害應變中心的協助,很難讓現場救災人員在應變的同時考量到災後復原的需求。

舉例來說,一旦災害發生,從災害現場疏散的民眾必須送往臨時安置處所,臨時安置處所的設置地點,受疏散的民眾的身心照料,還有之後的各種社會救助措施與協助(例如補辦身分證件等等)都無法僅由現場救災人員處理。如果將災害應變中心瘦身,讓各級政府的人力多投入現場應變,以災害管理的角度來說,將形成「以應變為主」的災害管理方法,所有作為將導向以應變為主的思維,缺乏制敵機先,在問題發生前先加以防範的能力(更多討論,請見我之前專欄,〈見招拆招的災害應變,永遠有道不完的歉〉)。

資訊搜集與發布的方面,並不是只需要了解現場動員了多少人車,救出多少民眾,或是幾人受傷這樣單純,災害應變中心所要搜集的資訊包含各項專業訊息,例如一週天氣概況,即時水文監測與後續發展,或是災後復原相關的訊息。

同時,資訊的發佈也不能只是在應變階段上打轉,還包括提供後續可能危害的資訊與民眾自保要領,並澄清在網路或媒體上流傳的謠言 。如地震發生後若伴有豪大雨產生,山區容易產生土石流危害,因此災害應變中心此時應該提供土石流疏散的資訊,甚至標示出相關危險的地點,勸阻未受到地震影響的民眾勿前往危險地點,以免受到二次的災害。凡此種種,如果多交由現場應變人員處理,將會癱瘓現場救災的作業。

現場救災人員容易陷入在應變眼前「看得到」的問題中,如果沒有災害應變中心的協助,很...
現場救災人員容易陷入在應變眼前「看得到」的問題中,如果沒有災害應變中心的協助,很難讓現場救災人員在應變的同時考量到災後復原的需求。 圖/美聯社

更該關注的是:災害應變中心的功能是否彰顯

最後一項是接待重要人物(VIPs)的到訪。誠如王法官一文中所說:「災害發生時常在媒體上常看到這樣的畫面,首長和一級主管都排排坐在災害應變中心裡面,等待資訊傳達與做出決策,姑且不論首長對於救災恐怕是外行,充其量只是讓民眾看的心安而已」。其實災害發生後不論是權責所在也好,民眾期待也罷,這些首長與一級官員們都必須有地方可以共同做決定,甚至召開記者會,說明政府的政策與相關作為。

睽諸各國的災害應變過程,重要人士們必然會造訪受災地點,並藉此機會宣示救災的決心,或是後續策進的作為。因此,美國災害應變機構在體認這件事情無法避免後,建議相關人士如要造訪災區,可先由災害應變中心接待,由災害應變中心的人員先對其簡報,如有需要召開記者會或是決策會議,比起災區現場的忙亂,災害應變中心所能提供的場地與設備,似乎更加適合。

災害應變中心看似不起眼,但其實擔負著很重大的角色。與其建議應該將之瘦身,弱化其在災害應變中的角色,吾人更應關注的是災害應變中心的各項功能與角色是否已完全發揮2。甚至,更需藉由立法與監督,持續敦促且強化其各項協調與聯繫的能力,如此才能充分地應變各種類型的災害。

睽諸各國的災害應變過程,重要人士們必然會造訪受災地點,並藉此機會宣示救災的決心。...
睽諸各國的災害應變過程,重要人士們必然會造訪受災地點,並藉此機會宣示救災的決心。 圖/取自蔡英文 Tsai Ing-wen

  • 請見Quarantelli, E. L. (1979). Studies in Disaster Reponse and Planning. Newark, DE: University of Delaware, Disaster Research Center.
  • 災害應變中心的各項功能與角色的完整討論,請見洪土容,郭乃嘉,與張賢龢 (2017)。〈災害應變中心規劃設計與運作〉。載於王价巨(主編),《災害管理:13堂專業的必修課程》(頁207-233)。臺北市:五南出版社。

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