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一張災害防救法的期中考卷——從花蓮地震談起

2016年台南地震促成災害防救法的修法,兩年後的花蓮地震,正是我們檢視災防法修法...
2016年台南地震促成災害防救法的修法,兩年後的花蓮地震,正是我們檢視災防法修法成效的契機。 圖/歐新社

2016年2月6日台南維冠大樓驚天一震,促使行政院、立法院攜手對《災害防救法》(下稱災防法)做出修正,身在這片土地,我們期待風調雨順、無災無害,並暗自期許這部法律永遠派不上用場,但兩年後的花蓮地震,多處大樓塌陷並造成民眾死傷,震災再次迫使我們直視大自然的無情。

然而,從另個角度來看,花蓮地震也是我們檢視災防法修法成效的契機,究竟兩年前災防法的修法是補足了過往法律層面的缺漏,達到足以應付諸如花蓮地震這樣規模的災難,亦或還有法律上不完備之處?若有,那我們需從哪些層面著手修正,甚至重啟立法法程序來填補漏洞?

風險分擔,國家也要人幫忙

我們固然期待國家能在民眾遭遇危難時伸出援手,但有時大規模的災害更需要民眾平時一起參與風險的分擔,這是一種預防勝於治療的概念。花蓮地震後,除了有民眾傷亡,災民還必須面對巨大的財產損失,所以災防法上次修正也在第43條以下,對於紓困貸款寬限都有規定,但依然遠遠不夠。

如果我們能有如同汽車強制責任險的立法(強制汽車責任保險法),讓民眾平時就對於建物繳交保費用以分攤風險,藉由立法的強制方式收取保費,將來災民對於財物損失(包含房屋損失)可以向保險公司申請保險給付,或向特別補償基金申請補償。對照目前實務上的經驗,之所以大量的車禍傷亡案件能圓滿解決,其中汽車強制責任險是關鍵,畢竟悲劇既然已經發生,除了以刑罰懲罰行為人外,讓損害能夠填補更為重要。

同樣的思維在災害重建上更該如此,房屋所有人的財物損失如果能有產物保險涵蓋,能透過保險機制得到補償,必然會大大降低國家財政上的重擔。既然國家很難把人照顧的無微不至,那自己的家園理當自己救,尤其這類呼籲並非筆者天馬行空的主張(如交大的單信瑜教授也提出此一觀點),但這一步必須統合金融監理、保險產業及國人對此種風險分擔方式的支持,必須仰賴立法者的大智慧,透過修法才能到位。

特別刑法的可行性

台南的維冠大樓案件在刑事究責上,包括建商林明輝、建築師與結構技師等五名被告日前二審仍依業務過失致死罪判處最高五年的有期徒刑。記憶猶新的是,時任台南市長賴清德對司法大加撻伐並認為法院「輕判」,然究其實我國刑法業務過失致死最高刑度也只有五年,法官必須依法審判,難不成可以超越法定刑?

對此困境,筆者認為根本之計在於法律必須修正,當時有論者指出刑法中關於業務過失傷害/致死的刑度可以再檢討,尤其不同的「業務」差異性極大,例如維冠大樓案件中建商、建築師的業務過失,跟如路上計程車司機的業務過失,後續引起的傷亡結果天差地遠。而近期行政院通過的刑法修正草案,僅僅著眼於過往「業務」與「非業務」區分有失公平,所以只將「業務」的法條用語刪除,至於刑度仍然未有更動,這顯然是疏於回應人們對大規模災害中的「人禍」的究責聲浪。

既然木已成舟,不妨可透過特別法的方式,對於原來的刑責再多加重至二分之一(道路交通管理處罰條例第86條第1項即為適例),在刑度上讓司法能回應社會民氣,總不能每次判決結果「不服期待」後,都由法官出來背黑鍋吧?

台南的維冠大樓案件在刑事究責上,包括建商林明輝、建築師與結構技師等五名被告日前二...
台南的維冠大樓案件在刑事究責上,包括建商林明輝、建築師與結構技師等五名被告日前二審仍依業務過失致死罪判處最高五年的有期徒刑。 圖/歐新社

災害應變中心也該嘗試瘦身思維

大型災害發生後,必然是從中央機關到地方機關全面動員,此時自發性的民間力量也會湧入(如宗教慈善團體、外國的救難隊伍),政府同時也要此時需立刻盤點手邊所有的力量、資源,而救援系統中的實際工作內涵包括如人力、物品、財力等,、並協調專業團隊合作及跨部會整合行政協調等工作項目,這時行政機關(救災單位)的上下串連、水平整合的重要性自然不在話下。

故此,所以依照災防救法的設計,遇到大型災難時的救災體系,是由災區發生的政府作第一線處理,然後中央支援,由下而上則有鄉鎮市災害應變中心、直轄市縣市災害應變中心、中央災害應變中心,再由災害應變中心橫向調度各項資源,這類災害應變中心的開設目的在統合事權,這並沒有錯,甚至災害中心會有常備的救災資源存放,以供救災時立刻取用,可是在救災體系上這樣的體系設計不免過於笨重,我們需要擱置這麼多資源在救災中心嗎?不知有無減重的可能?

災害發生時常在媒體上常看到這樣的畫面,首長和一級主管都排排坐在災害應變中心裡面,等待資訊傳達與做出決策,姑且不論首長對於救災恐怕是外行,充其量只是讓民眾看的心安而已,其實救災現場狀況瞬息萬變,現行通訊設備與方式日新月異,諸如及時視訊、群組性的溝通管道建立等方式都輕而易舉,在首長指揮上真的有必要留著有這樣的「形式」,尤其這樣「形式」也得搭配一定的人力、資源建置,反而妨礙手邊可用資源投入災區的多寡(本來可以釋出更多人力)。

我們過往,我們習慣透過一個中介機構來將「需求」與「供給」搭上線,卻忽略了透過中介機構將因此增加的時間、勞務成本。如同金融圈在談區塊鏈的概念一樣,其中很強調的技術核心是去中心化思維,此特性徵也可應用在救災體系中,讓救災現場的需求跟後勤的補給可以直接對口,將救災過程中比較細節性、技術性的現場需求可以直接到達提供資源支援端,而不用透過中介機構,是否可以節省訊息往返時間(有時候為了尊重首長還得等待首長決定),用「去中心化」的思維去逐步將救災中心的瘦身,這將是災防法未來修法時可以納入的思考點之一。

立法效果的追蹤實證

立法的目的是要解決社會上有待解決的問題,但我們的立委每個會期都大量表決、趕著立法,達到所謂的「業績」,問題是這樣的立法品質真能解決問題?

如果原本設想的法條內容,在適用上達不到預期之效,甚或製造更多問題與麻煩,那立法者該做的就是趕緊啟動修法程序,並搭配實證研究進一步檢驗各項修法成效,務必讓每次的修法不會徒勞無功。

儘管災防法在花蓮地震此次的結果上差強人意,但我們願意讓立法者再次補考,也希望立法者能以負責的態度面對這次期中考,勇於承擔責任,且接受民意的檢驗。

大型災害發生後,必然是從中央機關到地方機關全面動員,此時自發性的民間力量,如宗教...
大型災害發生後,必然是從中央機關到地方機關全面動員,此時自發性的民間力量,如宗教慈善團體、外國的救難隊伍也會湧入。圖為花蓮地震中的日本搜救隊。 圖/歐新社

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