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災防法三讀後,政府防救災能力真的提升了嗎?

圖/美聯社
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在206南台地震之後,《災害防救法》的修正案,在民眾期盼下通過立院三讀,就等馬英九總統公告施行。本次修法除了在第二條的災害類別增列生物病原災害、動植物疫災、輻射災害及工業管線災害,並且在第三條中也訂定了這些新增災害類別的主管機關;明定生物病原災害、動植物疫災、輻射災害及工業管線災害之中央災害防救業務主管機關分別為衛生福利部、行政院農業委員會、行政院原子能委員會及經濟部。

此外,在修正條文第四十四條之一至第四十四條之四,增列協助災民災後復原重建相關規定,包含災前借款、信用卡之本金及利息得予展延、以房屋或土地抵償原購屋貸款債務、利息補貼及稅捐減免等,並明定上開措施之適用範圍。

▎災防法修法真的可以補破網?

對於這次的修法,雖然是民氣可用,但內政部和這屆綠大於藍的立法院,倉促通過修正案,卻未把過去長期以來《災害防救法》中,災害管理功能不彰的問題加以解決。最重要的有兩個部分:

第一、「法定」災害類別即使增加,但權責分工不清、防救災任務存在巨大缺口的問題依舊。

各機關,即使「非災害業務主管機關」,在各災害業務主管機關訂定的「災害防救業務計畫」中的分工與權責並未能全面化。例如目前各計畫中對於其他相關主管機關(包括教育部、通傳會、科技部、國防部等),以及也是災害業務主管機關負責的災害管理任務(減災、整備、應變、復原)之規劃與管考不足。

第二、災害類別仍無法涵蓋許多「災害」與「緊急事故」。

例如坡地災害(含大規模崩塌)、熱浪、突然的大規模停電、寒流(不只涉及農損的寒害)、恐怖攻擊、化學災害等便未被納入災害類別中,特別是「化學災害」並非目前災防法中的「毒災」,毒災只涵蓋環保署公告列管的三百多種毒性化學物質,對於2014年高雄氣爆的「丙烯」等「化學物質」、「工業原料」並未涵蓋,而僅能在發生時以「爆炸」、「重大火災」,歸屬於「內政部消防署」主管,卻無法在平時對「減災」(Mitigation,較為長期的、根本性的治本方式,包括法令制度、土地使用管理、工程設施、防災教育)、「整備」(Preparedness)(包括救災組織、救災資源、防災訓練、防災演習)加以管理,對於這些危險物品的運送風險和可能發生的災害,也依舊不清楚應該由哪個單位主管其減災整備工作。

假設因地震或颱風豪雨造成水壩潰壩,是否屬於「水災」?在法令中也不明確;即便水利署擬定了水壩潰壩應變計畫,但並無法令依據讓地方政府瞭解其內容,並公告潰壩可能影響區域、建立預警制度、建立疏散計畫並據以演練。

圖/歐新社
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▎全災害管理的核心理念

或許有專家會認為這樣的修正,將使災防法從「災因管理」1距離「後果管理」2更為遙遠;但實際上也並非如此。

現在的「各類災害管理」(嚴格說來也不是災因管理,而是區分災害別管理),改成「全災害管理」,但事實上根本沒有所謂的全災害管理,沒有All-hazards Disaster Management這個名詞,這是錯的。

實際上,應該釐清的是「減災」是「災害風險管理」(Disaster Risk Reduction Management)的長期手段,這本來就該回歸給各災害主管部會擔綱負責,然後協調其他部會協助。在「救災」的部分,也就是應急管理的「應變」,與平時為了能夠做好應變所進行的「整備」,以及災後的「復原」,才是「不區分災害類別」或所謂的「全災害方式」(All-hazards approach)。

減災,包括災害潛勢的調查與工程手段在內的結構性手段(Structural Measures)(又稱為「工程措施」),就專業效能和組織體系上來說,採取「災害別分工」是較為合理的,依據災害類別由不同主管機關負責,可就其專業從長程的角度減輕災害的衝擊。例如針對水患的防洪設施、抽水系統等。在非結構手段(Non-structural Measures)(又稱為「非工程措施」)的部分,例如土地利用管制、防災教育等,就可以由行政院所屬的災害防救辦公室或災害防救委員會來統籌。

另一方面,「後果管理」實際上是指災害發生時,人命傷亡、財產損失、水電通訊中斷,必須採取的緊急應變作業,如災情查通報、疏散撤離、緊急醫療、人員與機具調度、救災物資管理、志工管理、收容安置、交通運輸、能源供應、公共資訊等種種作為,無論災害為何,都是共通的、類似的。因此,應變的系統與人員應該單一化,不會因災害類別而建立不同的應變組織,訓練一批又一批各部會非專責救災人員負責應變。換言之,最重要的是對於搶救人命和防止災害擴大的「緊急應變」,應該由一群專業的應急管理(Emergency Management)和救災人員負責,不應該因為災害類別不同,而由不同的主管機關負責指揮和統籌;這是「後果管理」和「全災害管理」共同的關鍵核心理念。

為了有效應變,平時針對不同類別災害的整備工作,也因此大部分是共通的。無論是關鍵基礎設施、維生管線的強化,救災人力與裝備的充實,救災訓練與演練、避難收容處所建置與管理、防災社區的推動與營運,必須是以跨災害類別來考量,以便除了因應單一災害之外,還可以因應大規模災害與複合式災害。在災後復原的部分,也是以地方政府為主,納入包括民眾在內所有利害相關人的意見與長期減災考量,不會因為災害類別而異。

圖/聯合報系資料照片
圖/聯合報系資料照片

▎災害管理不等於應急管理

根據個人的觀察,長期以來有些關於《災害防救法》以及災害防救權責的討論,經常把災害管理(Disaster Management)和應急管理二者混淆。誠然,我們現在的災害防救法是「以災害類別區分災害業務主管機關」,而且並未把減災、整備、應變、復原切割清楚。所以由負責災害防救的中央各部會,例如經濟部(包括水利署、國營會、工業局等)、農委會(農糧署、林務局、水保局等)、交通部(民航局、公路總局等)擬定的「○○災害防救業務計畫」中,把「減災、整備、應變、復原」全包了,而且各部會除了撰寫自己負責的部分之外,還把其他部會和各級地方政府應該負責的事項也都寫進去了。

例如土石流災害業務防救計畫裡面還會寫到地方政府應負責罹難者遺體處理.......這不只是多此一舉,而且還逾越本身的權責。因為這些應變作為是屬於各類災害共通的,依據災害防救法和地方制度法,也都屬於地方政府的權責。也因此,這些中央災害業務主管機關,也並未在平時和各地方政府針對各類災害的減災、整備、應變、復原等各項工作全面性地釐清任務分工,也未能普遍地進行聯合演練。目前僅能仰賴在八八風災之後,一年一度的大型防災演習中,設法把各部會主管的災害安插進演習的腳本中,聊備一格,演習之後也未能深入檢討。

也就是說,各類災害的應變雖然依法是「地方負責、中央支援」但中央和地方是脫鉤的。這從復興航空基隆河空難事件就可以清楚看出來,中央的空難業務計畫認定飛機在機場外失事,現場救災是由地方政府負責,但台北市政府卻在救災過程中一直指責中央沒有成立災害應變中心或在現場成立前進協調所統合救災指揮。

然而,意外發生後,當然是屬於應急管理(Emergency Management)的範疇。應急管理不等於災害管理,二者有明顯的區隔;差異在於應急管理通常不涵蓋「減災」中的結構性手段與「復原」中重建(硬體)的部分。

台灣的災害管理於應急管理的部分,都應該調整為「後果管理」的All-hazards Approach的Emergency Management。有關災害的減災,應該切割到Disaster Risk Reduction的範疇,包括土地使用限制、工程減災、組織、物資、裝備、教育、訓練、演習。把「預防(減災)」和「整備與應變」切割開來,確立各自的專責單位,才有辦法讓減災整備回歸各自的專業(水災、坡地、地震、火災、爆炸、毒化災、重大交通事故、核災、傳染疫病、旱災),並且讓應變(救災、緊急醫療)也回歸其專業的應急管理範疇。

亦即較佳的修法方向,並不是要把現在的「各類災害管理」直接修改為「全災害管理」,由單一的「災害防救總署」來主導從減災、整備、應變、到復原的所有防災工作。而應該是把「減災」以及一部分的「整備」的災害預防工作還是按照目前的各部會負責,而且強化跨部會整合協調,強調各部會救災任務的統整。

圖/聯合報系資料照片
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▎災防法修法走錯方向

換言之,在減災、整備階段,各部會不應該是只針對自己負責的災害去擬定災害管理作為,而是要考慮到所有的災害對於自己主管的所有業務的影響來擬定災害管理作為。也就是說,不只是要依照災害別去「要求別的部會和地方政府」,也要因為其他部會主管的災害來擬定部會本身的硬體設施、人員、地方政府的相關業務的災害管理作為。

例如負責水災和旱災的經濟部水利署,針對水災和旱災,有完整的調查分析,做出完整合理的災害想定,作為各部會減災整備的參考;並建立災害風險潛勢資料,也建置完善的監測和預警系統,以及專業的災情分析研判團隊。另一方面,非水災主管機關的其他部會,例如交通部有大面積淹水時救災道路的規劃,衛福部要對大型醫療院所的淹水時的持續營運或傷患疏散制訂因應作為。

再以地震為例,負責地震的內政部,針對地震有一套完整和詳細的想定,各部會針對這些想定下,各自主管的範疇,例如經濟部水利署對於各種水利設施的耐震評估與震損時衍生災害的想定(例如水壩潰壩)、供水系統評估地震的影響評估與因應作為;交通部高速公路局、公路總局、高鐵局、民航局、港務公司等,評估地震對於相關設施,如鐵公路橋梁和隧道、機場、港口等設施的衝擊。面對這些災損以及政府持續營運的需要,平時要做什麼樣的減災整備工作。各部會與地方政府各業務單位,各自依據防救災的需要擬定短中長程計畫,編列預算執行和考核。這必然不可能由一個「災害防救總署」來負責進行所有的工作,而只需要目前的災害防救辦公室或過去的災害防救委員會作為行政院內的平台統籌協調和管考。以上都屬於在減災階段的規劃,其規劃內容會涵蓋到減災、整備、應變、復原各階段的分工與資源需求,再由各相關部會與地方政府據以執行。

但是在民眾最容易透過媒體報導看見的緊急應變,則是以地方政府為執行主體,中央政府建立支援體系的協助。無論是地震、水災、土石流、重大交通災害、核子災害等,都應該有一套已固定的救災單位(消防、警察為主幹)的應變計畫和程序,以及應變資源管理系統。這才叫做全災害應急管理或不分災害類別的應急管理(All-hazards approach to emergency management)。

對照近年來引發有關全災害應急管理討論的事件,例如:復興航空掉落基隆河空難、八仙玉米粉塵火災(大型群聚性活動意外事件)、霸王寒流、禽流感、新流感或登革熱等傳染疫病,都應該和颱風、地震、水災一樣,無論是在中央或地方政府的災害應變中心,基本上都是由固定的一批應急管理人員(也是以消防、警察為主幹)負責指揮調度,而不是在中央由「災害主管部會」負責開設中央災害應變中心,且由各類災害各自的主管部會首長擔任指揮官,在地方政府也會由消防、警察為主的局處主要負責應變指揮。

正因如此,如果討論災害防救法的修法,希望把災害管理體系徹底翻修卻沒有釐清「災因管理」、「後果管理」、「應急管理」之間的關係,只會講說要全災害管理、一定要個「災害防救總署」,就是完全不懂災害管理和應急管理的細緻差異,弄錯修正的方向和重點,只會把國家的災害管理和應急管理帶往錯誤的道路。

順便一提,本次修法最令我個人注意的是第七條的修正,將「內政部災害防救署」修正為「內政部消防署」。消防署透過這次修法,解除了六年以來如芒在背、懸而未決的擴編疑慮,擺脫「災害防救署」的枷鎖。

圖/歐新社
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▎風險社會公民應有避險意識

此外,在修正條文第四十四條之一至四十四條之四,有關增列協助災民災後復原重建相關規定,包含災前借款、信用卡之本金及利息得予展延、以房屋或土地抵償原購屋貸款債務、利息補貼及稅捐減免等的部分,實際上與風險社會強調民眾應該分擔更多的風險責任相違背。

災害發生後,考量民眾的迫切需要,政府發放救助金是應該的,但事實上也應該同時強化民眾自己的避險意識。如果只是以納稅人的錢或銀行的資金補貼災民房屋貸款的債務,絕對不符合社會公益。政府應該強化民眾善用避險工具來轉移風險,例如地震保險,而非一味補貼減免。

目前地震保險是政策性保險,並沒有強制力(不像是機動車輛的第三責任險是強制險),地震險仍僅限於有辦理貸款的房屋,投保率約29.5%。基本保障150萬為上限。根據財政部訂定的住宅火險新制,住宅火險已經改為每一年一期,另外加入地震險的保障。每一個地震事故受災戶可享有臨時住宿費最高20萬元和造成全房屋損時,每戶最高150萬元的補償。

以重置成本為保險金額,最高不得超過新台幣一百五十萬元。目前已投保者,多數是因為辦理銀行房貸,在銀行要求下投保,在房貸繳清後便可能不再續保。如果民眾個人認為150萬的理賠金額太低,可以依照自己的需要擴大投保。民眾可以加保「超額地震險」或「擴大地震險」,拉高保額,且不論地震造成房屋龜裂、牆壁脫落或屋內動產毀壞,損失都可以獲得理賠。

至於擴大地震險的保費部分,依現行產險業的保費計算方法,保費會因房屋所在縣市地震風險的高低以及建築物樓層而有差異。一般來說,地震發生率愈高的地方或愈高樓層,因地震發生損失的機率較大,保費會比較貴。像是台東、宜蘭及花蓮三地是地震險保費是最高的區域,基隆、彰化及雲林等地則最低,保費差距可能達三、四倍;而十三樓以上的房子,保費會比五樓以下貴二成左右。但是這些保險費用,相對於民眾的購屋成本而言,都是非常低的,甚至於低於汽車的強制險。如果政府強制民眾投保,實際上是造福民眾,讓民眾可以在地震導致建物受損時得到足夠的保障,不必再擔心貸款無力清償導致經濟陷入困境。也可以在建物倒塌卻無法歸因於人為疏失時,獲得保險理賠,或是在認定有人為疏失後,向建商、建築師或營造廠發起曠日廢時的訴訟或提起國賠,否則無法得到任何補償。

對政府而言,受災民眾的經濟更有保障,社會的復原更快,也減少社會問題發生的可能和影響。很遺憾,目前的修法反其道而行,讓政府承擔更大的責任,使得分明是「可預期的災害」卻反倒是讓民眾以「不可預期的天災」態度來面對,更不利於台灣社會的災害風險意識強化和災害韌性的提升。博得民眾一時的稱讚,罔顧長期災害風險意識與責任的削弱。這只會讓台灣社會更疏於防範災害,下一次的災害衝擊也會因而更大,政府和社會都更無能負擔。

原本在206南台地震後,全國民眾對於《災害防救法》修法寄望甚深,甚至希望能夠有效調整並強化防救災體系,且使災害風險治理有大幅度的改善;遺憾的是即使是綠大於藍的新國會也是極為草率地看待此一重責大任,不僅沒有把這部架構鬆散、漏洞百出的災防法好好修理,反而延續錯誤的原則擴大災害類別,而且不僅沒有利用政策工具提升民眾和企業應分擔的災害風險,反而讓財政本已困窘的政府來負擔。

當政治人物和學者專家都認為這樣的救助和補貼是「政府的美意和德政」時,反而讓台灣社會陷入更大的災害風險之中,並讓許多年來的防救災努力又走了回頭路,絕非全民之福。

 

註1:

災因管理意指依據災害原因區分管理單位和權責。

註2:

後果管理意指針對災害應變時的搜救、緊急醫療、通訊、民生物資、交通運輸、避難收容等諸多救災應變(Response)需求之管理區分管理單位和權責。

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