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絕不淹水,可能嗎?——從水災風險管理談水患治理危機

圖/聯合報系資料照
圖/聯合報系資料照

823水災後,嘉義、台南、高雄與屏東等縣市多處飽受淹水之苦,許多媒體和民眾都說,「千億治水經費都丟到水裡」、「防洪工程破功」或是認為「錢白花了」。雖筆者不見得認同此說法,但目前還看不到政府以客觀明確的數據證明治水經費並沒有白花,因此先按下不表。

其中,一個問題是:治水經費「千億」很多嗎?看起來很多,但是要「治水」,千億其實不多,癥結在於,沒人願意說清楚用千億來治水可以「治到什麼程度」,而這程度是否禁得起相關專業的檢驗。

降低淹水風險,不只有防洪工程

以大台北地區的防洪工程來說,包括員山子分洪在內,整個防洪工程經費總投注超過兩千億,使納莉風災後少有淹大水情事,然而市區還是可能因為暴雨、或排水設施因人為操作疏失導致局部淹水或積水。1

以整體來說,大台北地區的淹水風險確實比以前降低許多,無論是基隆河沿岸地區或五股、新莊、泰山等地。那麼,為什麼大台北地區要花這麼多錢呢?因為此區域一旦淹水,其所造成的經濟損失和社會效應將十分巨大。相較之下,南部之所以未花上同樣的經費治水,在於南部地區的人口規模、經濟損失與後續引發的社會效應較低;把「有限的經費」花在刀口上,是風險管理不得不為的基本原則。

也就是說,「治水」不是做到無論多大的雨都不淹水,因為工程有一定的設計依據,降雨是有可能超過原設計雨量的,要做到多大的降雨不淹水,端看特定地區的需求。

但是除了「治水工程」之外,其他的風險處理手段,例如投保颱風洪水險、提高氣象預報和淹水警戒發佈的準確度和時機、推動防災社區自主應變、民眾自行或由政府補助裝設擋水閘門等,都對降低淹水造成的傷亡或財產損失有幫助。

因此,包括治水工程在內,這些手段都是為了「降低淹水風險」,也就是降低淹水造成災損的機率和衝擊。也許對老人家來說,要解釋清楚需要多說幾句話,但對比較年輕的民眾來說,一定會懂。

以上也不必然表示治水無效,或認定「治水無效」就不「治水」的話,那麼就是逢大雨必淹,這也並非是國家該有的作為。

圖/聯合報系資料照
圖/聯合報系資料照

水災風險評估的不足

在風險管理上,對於災害損失雖小,但是發生機會極高的風險,確實是必須處理的,也相對比較容易處理(例如5年、10年頻率的降雨、小淹水;震度一級、二級的地震)。對於這些地區來說,也有其他方法,例如以截流、滯洪池等方法,可以改善淹水問題,或透過改善區域排水系統的工程作為,也可以是最經濟快速的風險處理方式。沒有理由是一定要排除「治水工程」這個選項的。

但是對於發生機會低但衝擊極大的事件(推估200年頻率的大雨和大範圍的淹水;震度七級以上的地震),是需要極龐大工程費用處理,因此採用工程手段若不可行,就要採取與其他方式併用,以降低人命損失為主要目的。

如果嚴謹一點說,過去的幾千億「治水」,不一定完全是規劃錯誤或執行錯誤,而是執行的方式不盡理想。水利署有水利規劃試驗所,是否對於全國的水災風險有完整的評估機制和評估結果,對於需要優先處理的區域和方式,有些較完整的構想。事實上,這樣的計畫,至少區域性的,是存在的。

問題在於當真的執行時,或許因為沒有資源整個區域一次一起做,只能採片段方式治理,這樣的方式對筆者而言是「補釘式」的治理;儘管如此,也不能說這樣就是錯的。

面對公共溝通上的困境,究其實在於院級、部級官員和水利署官員,沒有整套的災害防治的說法,相關主責機關能否以圖表說明,在8年800億之前,淹水風險分佈為何,又做完之後的風險分佈(無論用Risk Map或Hazard Map都可以)呢?以圖表方式兩相比較或可讓民眾有基本的認識。而之後的6年600億「治水」前後,前瞻之前和「預估」前瞻做完之後,也應該要有相關研究資料公開供民眾比較。進一步來說,若權責機關把歷年來風險降低地區的實際淹水情形和災損數據做些對照,在與民眾的風險溝通上應更具有說服力。

這些年的「治水計畫」(包括前瞻中的計畫核定本),光是講治水「範圍」多大,堤防幾公里,這種數據,看起來一點感覺都沒有。而真正重要的風險評估結果和詳細的災損數據,在政府的公開資訊中並未得見,不知原因為何,或許是還沒被調查出來吧?

以水災風險角度面對水患危機

最後還是要說,包括水利署、經濟部、行政院或地方政府官員、民眾、媒體,都只講「治水」,但治水只是減災(Hazard Mitigation)工作中的手段之一,減災還有其他方法,如基地保水、雨水貯流、海綿「城『鄉』」、防水擋板、活動防水圍堤等作法。

此外,面對風險,處理的手段更有「風險規避」(主要是土地利用管制)、「風險轉移」(主要是保險)和「風險自留」後的應變作為(和平時必要的整備)。針對不同的區域,透過不同手段的組合,把風險降低到「全民」(也就是所有利害關係人)有共識的可接受風險以下(As Low As Reasonably Practical, ALARP)。2

這些手段,或許一部分已經做了一點點,但是一直沒有真的被視為是「水災風險管理」的「必要手段」。

簡單說,全國從上到下,尤其是水利署,真的應該從「水災風險」角度,去討論其他的風險處理手段。至今氣象觀測、警戒標準制訂、預警或警戒發布系統、自主防災社區、水災保險、防災教育、淹水潛勢圖和淹水風險資訊的廣為發布和風險溝通,都沒有被重視。為什麼?或許,只是或許,這些水利官員都是不懂風險管理,也都是不瞭解工程以外的風險處理方法的「專家」吧。

※ 本文原發表自作者臉書,編修後刊載於鳴人堂。

圖/聯合報系資料照
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