九二一20年（三）：防災訓練浪費時間？學校參與意願低落的成因
我參與校園防災工作的推動至今十多年，從這些年的經驗來看，即便是接受過教育部輔導或縣市輔導團訪視的學校，算是有了校園災害防救計畫，部分行政人員曾參與過教育訓練和演練，而師生也多少都有參與過演練。但實際上，行政人員日常的減災整備工作，到臨災戒備和災害應變與復原，依然離防災校園的理想狀態有段不小的距離。
在九二一地震時，中部地區眾多的校舍受損，因此災後立刻展開校園重建工作。一直到2008年完成校舍重建工作之後，政府才開始針對校園中的老舊建築物進行耐震評估與補強，共計要完成1萬2千棟以上的校舍補強或拆除重建，即將在2019年完成。
九二一地震後硬體提升了，軟體呢？
然而就在同一時間，教育主管機關並沒有以同樣的態度，來提升學校的軟體防災作為。校園防災工作涉及到校園環境安全、教育內容、防災訓練等各面向，但在教育部內並沒有機關負責統籌防災工作，各級學校的主管司署也沒有任何作為。
所以，我在訪視校園和演講的過程中，看到大部分教職員的態度，多認為只要是九二一之後興建的，或是已經完成補強的校舍建物，就不用怕地震時會倒塌受損。他們對於地震避難訓練掉以輕心，甚至嗤之以鼻。
近年來，因為地震速報系統的發展，本來還會擔心的教職員，在學校安裝了中央氣象局或國家地震工程中心的地震速報系統後，也傾向認為地震都會有預警，還有時間可以疏散，因此警報響起時，只要趕快跑出教室就不會受傷受困。也有國家地震工程中心委託安裝地震監測與預警系統的廠商，到學校安裝儀器時指導學校師生，如果是在一樓教室內，聽到警報就要趕快跑出戶外比較安全。
這不僅沒有考慮校舍的耐震能力，也沒有考慮輕鋼架天花板和吊掛物的威脅，更沒有考慮到地震震央與學校距離的關係。因為如果地震震央與學校距離很近，預警時間極短，甚至可能沒法發布預警。如果沒有預警，大家就地避難倒還好，如果預警時間極短，一樓師生卻匆忙跑出教室，在過程中即可能因為被受損建物建材或物品擊中，或彼此推擠跌倒而受傷。
因此，還是必須強調在強烈地震時，即使有可能先接獲速報系統警報，也要考量強大的地震波可能立刻就到，還是要採取較保守的避難作為，設法尋求掩蔽，保護自己的身體，尤其是頭部、頸部。以免在慌亂奔跑中地震波就已到達，因為結構損傷、家具傾倒、物品掉落而造成傷亡。換言之，最需要培養的還是面對地震時，應採取哪樣應變作為才為恰當的判斷能力。
透過「防災校園建置計畫」體檢學校防災作為
從一般學校校園防災與防災教育現況來說，台灣高中職以下的各級學校，在災害的減災、整備方面，目前除了消防安全依法執行、校舍建築物的結構安全等方面受到重視之外，其他如減災、整備工作依舊不足。
例如，學校防災工作的根本依據「校園災害防救計畫」，是依照教育部提供的範本下載修訂的，除了承辦的總務人員之外，幾乎不可能有其他的教職員工了解其內容。
此外，學校面對各種不同災害應該要做的硬體設施設備，常有建置或強化不足、定期檢查不確實等問題。例如應變工具（如：發電機、抽水機、急救設備、搶救工具），或教職員工個人防護裝備（如安全帽、防災包、礦泉水、乾糧）等缺乏，校園疏散避難路線規劃不周延，教師應變編組沒有落實、人員不知道自己的應變任務、沒有訓練等。這都是我們在校園訪視時一定會發現的問題，如果學校沒有參與教育部「防災校園建置計畫」，這些問題都不會被發現。
雖然近年有愈來愈多學校參與「防災校園建置計畫」，而絕大多數參與過的學校都認為計畫很值得參與，尤其在防災計畫、防災演練方面得到專家和輔導團的幫忙，改變過去流於形式的操作方式，能夠針對想定的災害情境務實地進行。
但是，畢竟參與只有一年，而學校的校長會更換，主任、組長等行政人員更是更替頻繁。一旦有人事異動或學校年度的重點工作改變，在沒用同樣力道持續操作下，大部分學校雖不至於打回原形，但是在校園防災的重視程度和實質能力上，絕對是大打折扣。
在防災教育方面，除了參與「防災校園建置計畫」的學校之外，其他高中職、國中、國小的防災教育，大都僅止於依據現行國教課綱所編撰的各科教科書中的內容傳授為主，其中又以自然科學方面為主，例如：地震、海嘯、颱風、洪水、土石流等災害現象與成因等。
然而，在面對災害時，我們不可能僅瞭解其成因而知其所以而已，現階段的教材在與災害衝擊以及與災害相關的人文社會面向，包括台灣的災害歷史以及台灣本身災害形成的自然條件等內容較為缺乏。對於各類災害應具備的防災知識、態度、技能，則未能於自然、社會等領域課程中傳遞，而是依照教師本身的意願或學校的偏好，利用鄉土教學、彈性課程、綜合活動等授課。
校園缺乏防災教育與訓練動力的原因
究其實，因為政府各主管機關透過教育部要求學校配合的主題課程太多，例如：環境教育、性平教育、法治教育、交通安全教育、國防教育、反毒教育、品德教育等，學校還要配合辦理各種活動，如：閱讀、創客、食農等，還有配合學校特色的課程和活動，導致學校也無法區分優先順序，就各自決定怎麼應付上級的要求；防災教育也就淹沒在各種教育和活動之中，未受到特別重視。
在防災訓練部分，一般學校最多只會按照教育部的要求，在每個學期各進行一次地震避難疏散演練，甚至有些學校會因為各種理由，沒有全校動員或根本沒有辦理。各縣市教育局人員和學校人員也常反映，家長認為演練浪費上課時間，或讓學生日曬、風吹，而打1999專線抗議。
此外，大多數的學校即使演練，一般的老師和教職員也是應付了事，學生們嘻笑打鬧、不當一回事，甚至老師帶頭抱怨災害又不會發生，為什麼要干擾上課；行政人員也沒有啟動應變小組的演練，大家就是到操場點個名就趕快回教室。許多學校怕師生和家長抗議，多半利用早自習時間辦理演練，完全沒考慮到要測試災害發生在下課、午休、上下學等不同時段時，學校教職員工和學生的應變能力。
這些現象背後的可能原因是，台灣防災教育推動時間極短，教育行政人員和學校教職員本身，在成長階段所接收的學校教育、家庭教育，都沒有適當的防災教育內涵，在養成教育中，也完全沒有校園防災或校園安全的課程。
因此，當台灣的家長普遍重視升學的狀況下，教育界也不會因為重視防災而逆向操作。一如在其他的政府單位或民間機構，防災普遍被認為不會製造政績、不會創造利潤，徒然浪費人力與資源。因而在法令不足和主管機關不重視下，各級學校缺乏推動防災教育和強化防災訓練的動力。
雖然台灣較具系統地推動、強化校園防災已有7年時間，也提供經費補助和專家的協助，但對學校來說，除了教學之外，各種被賦予的任務和行政業務已過於沉重，就以防災教育來說，並無特別針對防災議題進行防災教育的動機與誘因。雖然防災教育和校園防災工作，過去在教育部的統合視導中有評比項目，亦即要求縣市政府教育局處針對校園防災與防災教育，必須提供相關作為的佐證資料，但這並不形成各級學校進行防災教育的外部誘因。
教育部以科技經費補助各級學校申請建置防災校園的經費，可以看作為外部誘因。但對許多學校而言，尤其是第一類學校，只能申請一次，整個年度經費只有台幣十多萬元，縣市政府還必須編列配合款。大部分學校本身業務繁忙，並不會因為這十多萬元，且無彈性運用可能的補助款，而申請「防災校園建置計畫」；這從歷年來申請，並完成建置的學校數量與比例即可看出。
不過，我在防災教育的研究計畫中訪談了第一線執行「防災校園建置計畫」的校長、主任，發現只要校長堅定地和全校教職員工、學生家長溝通，不僅沒有人反對學校加強防災教育和防災演練，甚至都主動支持。可見，中央和地方政府的教育主管機關對於防災教育的消極，實際上是應作為而不作為，是以多一事不如少一事的心態，且以學校和家長的反對為藉口劃地自限。
法制面不足，校園防災工作未能確實
校園防災工作只是整體學校安全管理的一環。學校面對天然災害、人為災害、不明人士入侵、師生的意外傷害事件、教職員工衝突、霸凌、性侵、性騷擾等各種校園安全威脅。
校園防災工作與安全管理不夠完善，最根本的關鍵之一法制面的不足。
《國民教育法》並未含納校園安全；在《高級中等教育法》、《專科學校法》、《大學法》、《技術及職業教育法》、《社會教育法》等相關法令中，對於校園安全管理與防災工作幾乎毫無著墨，不僅對於學校的安全管理責任未有明確敘述，對於學校安全管理辦法也並未在各子法規範的行政作為項目和組織編制中明訂。相對地，僅有《幼兒教育及照顧法》、《幼兒園及其分班基本設施設備標準》針對幼兒園的安全有較明確且詳細的規範，例如要求所有教保服務人員必須定期實施各種類型災害的防災演練並保留記錄。
以大學（包括技職院校）為例，大學中的環境安全管理、勞動場所安全管理、化學品管理，都是依據其他部會的相關法令，針對特定的設施或實驗室安全加以規範。但對於一般師生方面，也僅依照《消防法》執行消防安全相關規定。
過去在國中小的校務評鑑中，「訓育與輔導」大項會檢視學校是否「成立危機管理小組，並能妥適處理偶發事件，並依規定進行校園安全通報」「舉辦校內外安全教育宣導及相關活動」；在「環境與設備」大項中會檢視「學校環境與設施安全之落實及維護」，但各縣市即將取消校務評鑑，以輔導取代。目前尚無法得知輔導的機制與項目。
相較於學校的教學任務，維護校園安全是最基本的條件。沒有安全的校園，不會有安心的教育活動。建議未來在相關法令修訂時，需納入高國中小的防災與安全管理，並指定專管業務承辦人員，甚至於增設專責人員負責。
