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樂觀偏見與不尊重專業,是台灣災害管理最大的危機

圖/聯合報系資料照片
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2016年農曆年前南台灣發生規模6.4的地震,至完稿時已造成14名民眾不幸罹難,但未釀成如九二一般大規模的傷亡應當慶幸,但這是幸運嗎?同樣規模的地震發生在其他的時間或地點,災害也會是這麼小嗎?地震的風險該怎麼衡量又該怎麼減輕呢?關鍵在於「風險」兩個字。地震會發生在不同的時間或地點,會有不一樣的規模,導致不同程度的損失。

「風險」(Risk)一詞,依據ISO 31000風險管理標準的定義,風險是指「不確定性對目標的影響」(the effect of uncertainty on objectives)。用白話來說,我們的目標是安居樂業、富足安康,而災害一旦發生會使我們的目標或者是狀態產生不利影響。我們需要面對災害發生的機率與其可能影響程度的不確定性,並以符合成本效益的有效手段降低發生的機會與後果。

風險管理的有效手段包括規避(Avoid)、減緩(Reduce/Mitigate)、轉移(Transfer)、保有(Retain)。以地震來說,規避就是遠離地震可能發生的區域,減緩是透過良好的建築規範、規劃設計施工來降低建築物倒塌的可能和損壞的程度;轉移是透過保險,將可能發生的財務損失一部分由保險公司承擔;而所謂的保有是指在前述三個手段都已經採行之後,還是會發生的災害期望值。這時候我們並非坐以待斃、束手無策,而是必須透過學校和社會教育、防災訓練與政府、社區的防災能力建構做好應變的準備,在災害發生時能夠啟動有效率、有效能的應變機制,減少傷亡、控制災情。

從災害管理的角度來說,涵蓋減災、整備、應變、復原四個階段。減災與整備屬於預防,也是風險管理中的規避和減緩。依據我國的《災害防救法》,地震屬於內政部主管的災害。所以前述的地震災害風險管理,是由內政部負責主導。

從這次台南地震來看,自從九二一之後,包括政府在內,整個社會的地震風險管理是否有進步呢?

圖/聯合報系資料照片
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九二一後政府與民眾的風險認知

先以規避來看,就台灣的地理和地質條件來說,面對地震,我們無從規避。即使經濟部中央地質調查所公佈了經研究後認定的33條活動斷層,但實際上並不是只有活動斷層才會錯動導致大規模地震,台灣有許多沒有被歸類為活動斷層的和沒有被發現和調查過的斷層,東部地區乃至於外海因為板塊運動導致的大規模地震,一樣會讓台灣各地產生大規模地震。換言之,台灣民眾無從規避地震,除非離開台灣本島。

從減緩面向來看,九二一地震之後,結構物的耐震設計規範的耐震能力標準提升了,土木與建築工程界對於結構的安全更重視,對於施工品質的把關也更嚴格了。許多公共建築物,包括醫院、學校、政府機構的建築物也陸陸續續編列經費補強。我們即使無法降低地震發生的機會和規模,但是至少從硬體面,對於結構物的抗災、耐災能力有所提升。對於關鍵基礎設施,包括電力系統、通訊系統、民生用水系統、燃料供應系統的地震減災也有顯著改善。

然而,在民間私有建築的部分,政府並未有系統地鼓勵或補助民眾針對既有建物進行耐震評估和補強。因此,無論地震發生在何時何處,在九二一地震之前興建的建築物在耐震力上較新建築弱,而且因為過去建築物施工品質保證體系較不健全,所以若建商有偷工或減料行為,建築物的耐震能力堪虞。另一方面,在軟體的部分,政府防災體系的強化、學校的防災教育和訓練、民眾防災知能與態度的提升卻是相對較為不足的。

在風險轉移的部分,從九二一之後推動的地震保險,從民國91年4月起實施,我國住宅地震保險截至104年,投保率不到三分之一。因為地震險採住宅火災保險擴大承保住宅地震基本保險,民眾投保住宅火險才會必須同時投保住宅地震保險。換言之,關鍵是新建或新購的建築物只要有貸款,要保火險的,都會附加地震險;但是老舊建物的屋主絕大多數都沒有投保。

最後,在接受並保有地震風險的這部分,政府機關和民眾都應該針對災害預作準備的「應變計畫」,並針對應變的需要做好平時的整備。

所謂的應變是指在地震時知道該怎麼樣因應,減少自己的傷亡和財產的損失,並且能夠對其他人伸出援手,也在災害過後接受收容安置,並積極開始進行善後和復原。

圖/聯合報系資料照片
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徹底失敗的防災教育

適當的應變需要平時的整備,而其前提是政府、企業、民眾認知地震風險的存在和影響程度,才能投入自認為適當的資源或時間進行整備的工作。這些整備的工作包括:政府及企業和學校進行的避難疏散訓練、防災社區的避難、政府人員災情查通報與收容訓練、搜救人員與裝備充實和日常的訓練演練、醫療院所緊急醫療能量的充實、政府和企業避難的物資和器材的儲備、家庭準備防災避難包的準備,乃至於企業或學校與家庭針對室內會傾倒的家具加以固定、醫院或安養機構等特殊機構的應變能力提升和整備等。當這些平時的整備工作做好、做足,就會在地震發生時發揮效果,減少傷亡。

然而,若要檢視我們的防災教育是否奏效,民眾與政府官員是否在心理與作為上是否有所準備,從今日電視上民眾受訪所說「這次地震比九二一地震還要可怕!」的應對來看,過去我們的地震防災教育恐怕還有一段不短的路要走。

會有這樣的感觸不只是因為一般民眾如此說,在我近年來參與防災工作,在各級政府部門與學校訪視輔導或者防災研習時,也都一再地聽到這樣的說詞:「我們這邊最可能發生的是淹水啦!但也不大,偶而颱風來的時候排水不及才會發生!地震喔!我們這邊沒有發生過。」或者是:「地震喔!我有印象的就是九二一啦!搖得蠻厲害的。不過也還好吧!九二一時我們這裡沒有什麼災害發生啊!」就東部地區的人也會說:「地震喔!我們花蓮(宜蘭、台東)人都很習慣了啊!每天都在地震啊!又不會怎麼樣!」

顯然,大家都不太知道地表震動和災損與震央距離的關係,也不清楚台灣可能造成大災害的活動斷層的分佈狀況,也不知道不管否是活動斷層、不是活動斷層或東部板塊運動,都可能在台灣的各地造成如同九二一地震的震動和災情。

即使是防災知識即將納入十二年國教課綱,光是考試引導教學,僅止於講地震的機制或相關知識,對於實際上的防災知識和災害風險意識,以及防救災態度和技能的提升是沒有用的。我們從小到大學到的只是台灣位於環太平洋地震帶上,是歐亞板塊和菲律賓海板塊交界,過去曾經發生九二一地震。僅此而已。

要再進一步問台灣在過去一百年,發生過哪幾次災害性地震?地震規模超過7.0的有幾次?台灣有多少活動斷層?距離你家或學校最近的活動斷層是哪一條?本縣市過去造成災害最大的地震是在什麼時候發生的?災損狀況如何?印象中,我問過負責防救災各級政府官員、救災人員、學校的校長和老師,不到百分之一的人能回答上述的問題。

圖/聯合報系資料照片
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防災教育失敗的原因:樂觀偏見與正常化偏見

無論是政府官員或一般民眾,面對風險或災害通常有兩種偏見存在,妨礙著我們以適當的態度面對並採取因應作為。第一個是「樂觀偏見」(Optimism bias),一般人總是覺得自己比他人幸運,不認為自己會那麼倒楣,哪會有什麼大地震在自己的有生之年發生。我們常聽到的是地方首長與官員或學校校長、老師們說:「○○縣/市或○○鄉鎮是個福地,不在山邊沒有土石流、不在海邊沒有海嘯威脅、附近沒有化工廠或核電廠,從來沒有發生過什麼大災害。」但當我們在訪視或研習時有機會把災害潛勢資料展現出來,或者把活動斷層圖拿出來,把台灣過去的災害地震傷亡紀錄翻出來,他們還是會狐疑地說,「這都是以前啦!將來不會了吧!」

第二個偏見是「正常化偏見」(Normalcy bias),一般人總是會用過去的經驗來論斷未來災害發生的可能性,而且低估災害發生的機會和損失,並高估自己因應災害的能力。因此,我經常聽到「我們○○縣/市或○○鄉鎮的公務員或防救災人員平時都做了最好的準備,無論什麼樣的狀況發生,我們都做好了萬全準備。」但實際上,我們評估後卻認為防救災人員的知能和防救災能量,和可能發生的災害對照之下是非常令人擔憂的。

在這樣的偏見宰制下,從中央政府到地方政府的首長和企業、民眾,實際上都輕忽了災害的可能性和嚴重性。而他們也有意無意地避談災害風險,不願意討論災害防救體系的缺失和促進作為。就我個人的觀察,沒有能夠依據災害的風險和所有的利害關係人(Stakeholders)進行風險溝通,促使他們採取適當的、足夠的風險管理行動,是目前台灣災害管理體系最大的問題。

這就引發了一連串大家對災害的認識不足和低估風險,導致民眾不會積極對政府各部門在防救災作為,包括學校的防災教育,加以做檢視和檢討,不會主動去瞭解和監督。我們只會在災害發生時,去檢討政府「救災不力」,卻疏忽了真正應該檢視的是事前的災害風險管理作為是否恰當。

同時,也是在這樣的狀態下,民眾對於最基本的避難疏散知能都不足。到今天為止,還有媒體在宣揚「活命三角」的重要性。殊不知,多年來我們已經針對「活命三角」的謬誤極力地澄清,希望民眾能在地震時優先採取能夠保住性命的「趴下、掩護、穩住」三步驟。

圖/聯合報系資料照片
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流於形式的校園防災教育

拿我個人輔導校園防災的經驗來看,無論是否接受教育部防災教育專案經費補助的學校都會繪製避難地圖,每個學期都會做一次地震避難疏散演練,繳交家庭防災卡範例,因為要上繳成果給縣市政府或教育部——因為要應付教育部的統合視導。但極有可能,教職員的應變小組根本沒有訓練、避難地圖與實際疏散路線不符、避難疏散演練應付了事從未檢討,學生地震避難都不躲在桌下、疏散時打鬧嘻笑耗費時間。

此外,在真正的校園整備工作上,辦公室與教室、或圖書室內容易傾倒的書櫃、公文櫃沒有固定,走廊上的飲水機也沒有固定,教師桌上的電腦螢幕也沒有固定,天花板上的吊燈、電扇、投影機沒有特別加固、頂樓的輕鋼架鏽蝕天花板吸水膨脹彎曲、廚房瓦斯桶的固定和自動遮斷裝置設置、校內沒有擔架、教師沒有訓練使用滅火器。很幸運也很不幸的是,這次地震發生在假日的晚上,和九二一地震一樣,我們無從檢驗學校的防救災整備結果;但希望這樣的幸運,不要反而又讓學校輕忽地震防災作為的重要。

我們希望的是,平時跟大家說的地震避難流程能夠及時救人一命,室內會傾倒的家具、或會滑動掉落的物品平時加以固定,書櫃、衣櫥放置的方向避免倒下時壓到床……地震發生時先不要管開門、關燈,先就地掩蔽到牢固的桌下或找物品保護自己,不要急著往外衝,不要相信活命三角,找到活命空間最重要。即使地震很大,即使房屋傾倒,也能夠降低傷亡的機率。然而,這些事情之所以沒有人做,並不是因為不會做,而是認為災害性地震「不會發生」,所以我們不需要做這麼多,只要做到「基本要求」就夠了。

樂觀偏見和正常化偏見,再加上不尊重專業、不重視災害防救的各級長官,就是目前防救災體系的最大問題。

圖/聯合報系資料照片
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台南市政府的防災準備

記得之前因為2012年天秤颱風的停班停課決策準確,有人說賴清德是賴神。但是知情者都曉得,賴清德市長當時清晨在台南市災害應變中心聽取包括成功大學防災中心在內的防災人員簡報,聽取團隊的分析和建議才做出不停班不停課的決定。事實上,從「樂觀偏見」和「正常化偏見」的角度來說,賴清德市長是個值得尊敬的典範。

在我參與的內政部消防署災害防救深耕計畫工作中,在前年當深耕計畫第二期起跑時,我們到台南市期初訪視,瞭解到賴市長要求廣泛舉辦地震防災教育訓練,不只是針對學校,更針對各級縣府機關和團體辦理,市政府各局處和各區公所人員、學校校長老師們都參加這樣的地震防災教育。這是我知道台灣絕無僅有的一位縣市首長親自下令,而且不是用深耕計畫的經費是用市府自己的經費辦理數十場這樣的地震防災教育的。當時就已經感受到區長們瞭解自己的行政區受到的地震威脅狀況,以及明顯提升的防災意識與作為。我相信,賴市長的作為和積極的推動,在當時一定有很多人不以為然。但是也不過就是兩年後,就印證了賴市長的作為是對的!

我相信,在這兩年之中,事實上當然從更早以來,在台南市政府的防災團隊努力之下,與各公所同仁平時積極減災整備,年年辦理兵推甚至邀請民眾觀摩,一絲不苟。我敢斷言以同樣的地震威力,對台南來說受災的程度絕對比發生在其他縣市時要低;若非台南市有堅強的防災實力,這次地震的傷亡一定更大。快速且有效的防救災能力,可以在災害發生後大幅縮短反應時間,減少民眾傷亡,加快復原的腳步。

因此,唯有從政府部門和高層開始,揚棄談災害風險就會「引起不必要恐慌」的想法,不再因為政府的防救災作為「還不夠」就找一大堆藉口不去討論防災體系的缺失,強調民眾應該分擔的責任與應有作為,才能真正地面對災害,強化全民的防災努力與耐災能力。

圖/聯合報系資料照片
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我認為各級政府首長們應以賴清德市長為榜樣,不因為大家都認定台南市最大的災害風險是淹水不是地震,而怕人家笑他笨、笑他無聊,反而堅定地相信專家的分析,瞭解南台灣的大規模地震的風險相對很高,台南市應該積極面對地震風險,全面透過防災教育訓練來強化風險意識和防救災能力。不是空談地震會造成多大危害,不是只會講防災型都更,而是一步一腳印,動用自己職權上可以用的資源和力量,紮紮實實地從基層深耕防災能力,這才是台灣的政治人物應該做的事情。

雖然在過去幾年中,很多曾經擔任政府官員的人或學者專家,都大聲疾呼台灣要建立防救災的專責單位,才能應付未來更複雜或規模更大的災害。但是從這次台南地震的狀況和過去的政府防救災作為與民眾防災意識來看,防救災的成敗所繫不是所謂的專責單位。無論專責單位存在與否,關鍵是整個政府防救災體系與民間的態度和能量。最關鍵的還是政府首長要摒除「樂觀偏見」和「正常化偏見」,尊重專業,並且以積極開放的態度和社會大眾與所有的利害關係人做好風險溝通,明確地建立風險責任分擔的觀念,透過全面的防災教育提升防災知能,讓政府、企業、民眾能夠各自扮演好自己的角色,做好自己應該做的工作。

人間沒有零風險、零災害,政府必須善用可用的政策工具和資源,從法令規範建全、資源充實、人員教育訓練、強化減災整備工作等各方面,依照風險評估的結果,適當調配、多管齊下,這樣無論將來發生任何想定內或想定外的災害或意外,我們都能有比現在更充分的準備因應。

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