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九二一20年(一):震殤後,防災教育搭起重建路上的第一塊磚

攝於1999年9月21日,台中豐原。 圖/美聯社
攝於1999年9月21日,台中豐原。 圖/美聯社

編按:1999年9月21日,凌晨1點47分,台灣發生規模7.3的大地震,這場持續約102秒的世紀強震,總計奪去2,415條生命,逾10萬棟房屋倒塌,在那瞬間,災區滿目瘡痍,災民家破人亡,是台灣地震史上震撼人心的一頁。在九二一震殤20年後,《聯合報》推出「天亮之後」數位專題,與您一同回顧「九二一」這組在台灣擁有特殊含意的數字與震殤故事。

鳴人堂也以「九二一20年」系列專文,透過防災教育的主視角,探討在九二一地震前後,台灣防災教育的突破與努力。系列文作者,災害管理學者單信瑜教授,透過自身多年參與校園防災教育計畫的實地經驗,指出現行法制面、教育面、心態面的偏誤與缺失,並懇切的提出政策建言。邀請各位讀者,在九二一20週年的今日,共同思考九二一這道集體傷痕,能為我們帶來什麼教訓與啟發。

在1999年九二一地震之前,台灣沒有出現過「防災教育」一詞。

在九二一地震之前,規模較大的地震是1964年的白河地震。而在颱風或水災方面,在1959年的八七水災是台灣有記錄的最嚴重的水災,之後就沒有同等規模的淹水災情。

1990年歐菲莉颱風侵襲導致銅門村遭土石流掩埋事件,是第一起受到社會重視的土石流災害,該起事件造成銅門村第12鄰與13鄰遭土石淹埋,總計36人死亡、7人受傷,房屋32棟全毀、11棟半毀。

當時「土石流」這個名詞才由日本專家引進台灣;但「土石流」一詞在台灣廣為人知,則是因為1996年賀伯颱風重創南投縣信義鄉神木村,陳有蘭溪及和社溪沿岸災情慘重,造成民眾有27人死亡、14人失蹤。坡地災害方面,1997年溫妮颱風中林肯大郡社區發生順向坡滑動,則是其中最令人觸目驚心的。

當年台灣教育屬於「教改前」階段,教育目的和內容基本上還是以升學考試的科目和內涵為主。即使在各學習階段的課本中曾提到地震、颱風,也僅限於這些自然災害的成因說明。直到民國88年造成2,415人死亡,29人失蹤,11,305人受傷,十萬戶以上建築物倒塌毀損的921集集大地震發生後,防災教育才開始被正式提出。

在這場地震中有700多所校舍受損,在重建過程中,也開始注意到在教育面的災害議題。適逢教育部開始推動教育改革,包括災害在內的各種議題,都被提出來討論。

圖為921震災20周年,集集鎮公所推出的地震緊急避難包。 圖/集集鎮公所提供
圖為921震災20周年,集集鎮公所推出的地震緊急避難包。 圖/集集鎮公所提供

後九二一時期,台灣防災教育逐漸開展

台灣的防災教育比較正式的啟動點,應始自2003年,教育部顧問室邀集各地區具有災害防救經驗之學術機構(單位),共同推動「防災科技教育人才培育先導型計畫」。當時的推動由1997年國科會成立的「防災國家型科技計畫辦公室」協助籌劃,推動期程是2003~2006年共四年。計畫經費來源是科技預算,主要的工作重點在於防災課程的發展及推動,並邀集了許多理工領域的學者專家,分工編撰可提供給各級學校使用的防災教育教材。

第二階段是2007~2010年執行的「防災科技教育深耕實驗研發計畫」,經費來源依舊是科技預算,負責協助規劃和管理的仍然是「防災國家型科技計畫辦公室」。這一期的工作重點仍以「課程發展及推廣」和「實驗與學習推廣」為主,提供經費給大專院校進行防災通識課程和專業課程(例如土木工程相關科系)的教材編撰和試行。

此外,也在計畫的最後兩年,完成提供學校使用的「校園災害防救計畫」範本編撰,並開始進行實驗性的校園防災訪視輔導。這是第一次有防災領域學者專家進入校園,了解校園內災害管理和防災教育的實況並給予改善的建議。在本期計畫中,也初步建立師資培育機制並試行,但進行的幅度極為有限。

綜合而言,在2003~2010年這個階段中,還是以「自然科學」和「工程」的思維來推動防災教育,即便當時也陸續建立了各種防災教育的教材、教案,但幾乎都侷限在災害發生原因和現象的描述,對於災害的其他層面,例如災害風險的觀念、災害對社會的影響、除了工程以外的災害管理手段、個人與家庭的防災觀念與知能等,幾乎都沒有著墨。

此外,針對學校端,也沒有針對防災教育和其他學習領域的關連與結合的可能性加以探討,對學校如何推動防災教育,以及校園內的災害管理也都沒有進行相關的探討與建議。

即使如此,在這個階段完成防災素養和能力指標的建構,並完成了大規模的各學習階段師生防災素養檢測,對於防災教育的現況提供了非常寶貴的資料。在這個時期,教育部同時完成了所有九二一嚴重受損的校舍建築物拆除重建,並於2009年啟動了既有校舍建築物的耐震評估和補強專案計畫。

在此階段進入尾聲時,經相關單位多次討論,決定將下一個階段的防災教育推動工作交由教育部的「環保小組」負責,從2011年開始新的防災校園建置四年計畫。而在2013年,教育部資訊及科技教育司成立之後,防災教育的推動就轉移到這個單位手上,但經費來源依舊是科技預算,且以仍以科技教育為名義推動。

目前這個計畫歷經2011~2014、2014~2018兩個四年,目前進入2019~2022第三個四年計畫。本階段的計畫名稱為「建構韌性防災校園與防災科技資源應用計畫」。這個計畫負責推動防災教育和提升台灣校園災害管理能力,建立了防災校園建置的模式,由災害防救領域學者專家入校輔導訪視,也建立縣市防災教育輔導團並持續增能,以協助各級學校維持災害管理能量。

歷年成果與計畫執行,以及防災教育相關的活動訊息與資源,經整理後匯集在「防災教育資訊網」上,提供各級學校師生與民眾觀看瀏覽。

圖為2017年國家防災日,蔡英文總統視察小朋友的地震演練。 圖/聯合報系資料照
圖為2017年國家防災日,蔡英文總統視察小朋友的地震演練。 圖/聯合報系資料照

校園防救災的法制化

在校園災害管理方面, 教育部的校園安全管理單位(校安中心)參照《災害防救法》的精神和內容,在2003年頒布了《教育部構建校園災害管理機制實施要點》,在條文中明列「各教育行政單位及學校應訂定『校園災害管理實施計畫』,明定減災、整備、應變及復原等階段具體作為及作業流程」,並要求在災害時學校要成立「緊急應變小組」。

2010年修訂為《各級學校校園災害管理要點》,內容修正幅度不大,但在緊急應變部分擴大修訂為「緊急應變小組,由首長擔任召集人,依不同災害類別與屬性邀請所屬主管人員、專家學者或地方人士擔任小組成員」。

接著,並於同年,教育部完成了「校園災害防救計畫」資訊系統,國小以上的各級學校可以透過網路下載「校園災害防救計畫」範本的電子檔,依據學校的現況修正,讓校園內正式有了災害管理工作的參考文件。

2014年校園災害管理法規名稱修訂為《教育部主管各級學校及所屬機構災害防救要點》,明訂應遵循本要點之單位為「本部主管各級學校(以下簡稱學校)及本部所屬機構」,並新增條文「各直轄市政府教育局及各縣(市)政府得準用本要點規定,督導主管學校及幼兒園辦理災害防救工作」,允許縣市政府「得」要求幼兒園依照本要點辦理防災工作。而且也賦予教育部透過統合視導「督導」縣市政府督導和統籌規劃幼兒園辦理災害防救事項之權力。

此外,內文最重要的修訂也包括「學校及機構應結合所在地區災害潛勢特性,訂定『災害防救計畫』及相關具體作為」,將「校園災害防救計畫」的名稱確立,與《災害防救法》規範下地方政府的「災害防救計畫」名稱一致。

目前台灣從幼兒園到大學的各級公私立學校都可以從教育部的防災教育資訊網登入後,下載完整的校園災害防救計畫。其中的災害潛勢資料是系統自動依據學校位置載入,包括災害潛勢圖與災害潛勢等級。學校只需要編輯該校的建築物、平面圖、教職員工生人數、災害應變組織、校園防災地圖、校園防救災物資、防救災單位聯絡電話等資料,就可以完成計畫編定。

圖為新竹大庄國小演練地震緊急避難。 圖/聯合報系資料照
圖為新竹大庄國小演練地震緊急避難。 圖/聯合報系資料照

防災教育建立自主防災技能

在學校的防災工作方面,可概分為「防災教育」和「災害管理」兩個範疇。

防災教育是以學生為主要對象,教職員工次之。學生的防災教育依據教育部訂定課綱,完整教育課程,建立國民基本的防災態度與知能。教職員工的防災教育則是功能導向,希望提升校園災害管理的能力或教師基本的防災知能;前者主要是針對行政人員,後者是針對一般教師。

針對學生的防災教育部分,防災教育被列入十二年國民基本教育課程綱要總綱的19項議題之一,這是非常重要的突破、也是極為重要的里程碑,是許多學者專家努力的結果。

依據十二年國教總綱,防災教育的目的,是希望學生認識天然災害成因,養成災害風險管理與災害防救能力,並強化防救行動之責任、態度與實踐力。至於在執行的方式上,19項議題均具重要性,且課程設計採議題融入不同領域/科目課程綱要之作法,促使學生藉由多元視角的學習,獲致較為統整的知能,這樣的作法確實最符合防災教育的本質。

防災(包括災害的本質和災害防救工作)和環境、生命、法治、科技、資訊、能源、安全、性別平等、戶外教育、國際教育、家庭教育、原住民教育都有不同程度的相關性。例如最密切相關的安全教育,是希望學生建立安全意識,提升對環境的敏感度、警覺性與判斷力,防範事故傷害發生以確保生命安全。

而環境教育則強調理解人類生存與發展所面對的環境危機與挑戰,探究氣候變遷、資源耗竭與生物多樣性消失,以及社會不正義和環境不正義,並且思考個人發展、國家發展與人類發展的意義,進一步執行綠色、簡樸與永續的生活行動。而國際教育的目標,則是激發跨文化的觀察力與反思力,發展以國家為主體的國際意識與責任感。

在防災概念和防災知識面,這些議題可以依據教師的設計,在語文、自然、社會等各領域的課程中進行教學。就情意和價值來說,透過教學設計可以在課程中引導學生追求尊重多元、同理關懷、公平正義與永續發展等核心價值。

此外,教育部也鼓勵各級學校除了選用教科書之外,尚可依據自身特性、學生需求及社區發展等,規劃議題特色課程,形塑校園文化。無論災害風險高低、受災經驗多寡,只要學校重視防災議題,就可以發展出針對或融入防災議題的特色課程。

因此,在學校端,未來除了在一般教學中融入防災議題之外,也必須針對特定的災害議題設計防災活動,建立學生自主防災的實質技能。

透過研習提升校園防救災知能

在校園災害管理工作涵蓋減災、整備、應變、復原四個階段,必須在瞭解學校天然與人為災害潛勢之後,規劃並執行適當的減災措施與應變機制並擬定執行計畫,亦即建立校園災害防救組織並編修校園災害防救計畫與執行。

在減災部分,包括災害潛勢資料的蒐集、校園內外環境的定期檢視與評估、建物耐震補強或附屬設施設備的強化、防洪擋板的設置或抽水機的購置、消防設施設備的維護、疏散避難動線的規劃與避難地圖繪製張貼和動線指標的安裝、教職員工的應變編組與裝備購置和訓練與演練、全校避難疏散演練的規劃與執行、災害時應變與災後復原、防災教育與防災宣導活動的規劃與推動等。

所以,就防災教育或訓練來說,在行政人員方面,因為負責學校的災害管理與防災教育與活動規劃,所以必須透過增能研習提升災害防救基本知能,以及執行前述工作所需要的專業知能。

在一般教師方面,因為要進行防災教育的教學,除了本身教育過程建立的有關災害的基本知識以外,對於災害防救知能的不足,也必須透過研習課程建立。無論是校內自行辦理研習,或者是縣市防災教育輔導團辦理的研習,都是必須要辦理的防災教育活動。

攝於1999年9月23日,台北。 圖/美聯社
攝於1999年9月23日,台北。 圖/美聯社

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