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九二一20年(四):推動校園防災,「校長」是關鍵核心

國中學校進行災害應變訓練。 圖/作者自攝
國中學校進行災害應變訓練。 圖/作者自攝

除了前文我們所提及,學校端參與防災訓練意願低落的成因,除了台灣防災教育推動時間極短、缺乏外部誘因,以及法制面的不足外,另外就是台灣師資培育的過程中,缺乏校園災害與風險管理相關內容,在職的師資研習也甚少有與此相關的主題。

在行政主管方面,考上校長與主任資格的人員所參加的校長班、主任班課程,目前課程規劃由各縣市自主,也同樣缺乏與安全管理或防災相關的主題課程,或是課程內容不夠實用,僅有理論和原則,缺少實務操作指導。

而學校平時的在職訓練,每週的校內研習較缺乏防災教育的研習主題;即使有,大多數老師都選擇不參加,也不能強迫出席。個人的經驗是下半場辦理防災研習,上半場是養生瑜珈研習,但中場休息時,人便已走了八成。

如前所述,當行政人員和教師本身缺乏防災素養和能力時,校園災害管理與防災教育困難重重。

校長,校園防災教育的核心角色

在心態方面,由於行政人員業務繁重,如果沒有申請專案計畫,或縣市與教育局處首長特別重視且給予資源,學校校長們很少會主動注重校園防災和防災教育。

其中最關鍵的角色則是「校長」。無論動機為何,一旦校長重視且積極推動,多半都會順利推展且能取得具體成效。除了在平時訪視過程中的討論與觀察之外,我曾對推動防災校園的績優學校校長做了深入訪談,發現學校的任何行政和教育工作,包括校園防災工作在內,幾乎沒有學校是校長有心做好,但結果是推不動、或令人失望的。

雖然要做事就要有錢、有人,縣市或局處首長不重視,下面的人就幾乎不可能「自尋煩惱」。乍看之下,是否意謂沒經費、人手不足,校園防災工作就會困難重重?

實際上,我從訪談許多校長、行政人員的經驗中得知,如果校長有心,其實不需要太多外部的資源。校舍補強、消防系統改善、屋頂漏水、天花板輕鋼架這些當然都需要經費,但至少在校內的防災教育推動(例如結合環境教育融入各科課程)、師資研習、防救災訓練與演練、結合社區的活動等,都不需要太多「經費」。

我之前訪問過的校長,大都說「錢」的問題不大,只要經營得好,許多家長和團體都願意捐錢;也可以透過相關人際網絡,讓學校找到更多符合他們需要的專家,或甚至不一定是專家的人。

其實基礎的防災校園建構經費不需要很多。學生的防災頭套也不是一定要買,老師的安全頭盔、避難包、手電筒、對講機等,這些裝備花不了多少錢。教育部給經費要買的對講機、背心,不一定需要。教育要用的教材,就是些紙張文具。專家參與也就是幾千元講師費而已。

之前我在新竹寶山國中,國中生的頭套就是家事課縫製,男女生都一樣。在彰化的中山國小,沒有錢的孩子,防災頭套由學校的志工媽媽縫製。材料費好解決,不僅不需要錢,還可以凝聚感情。

即使沒有教育部的補助(目前第一類學校的補助經費也只有5、6萬元),1在經費方面,也不太需要募款,台灣即使是偏鄉學校都有不少家長、校友、企業、民間社團關注。通常只需要校長願意去爭取,多少總有收穫,只是取決於校長想不想把爭取來的資源用在校園防災上而已。

另一方面,校內重視防災教育,促進老師們在各領域教學中融入防災議題,可以做到一毛錢也不用花,這一切都取決於心之所向。

國小生從教室疏散後,災害緊急應變小組正在清點人數。 圖/作者自攝
國小生從教室疏散後,災害緊急應變小組正在清點人數。 圖/作者自攝

災害管理專家意見紛陳,校方莫衷一是

相對地,個人認為比較大的問題是,找不到夠多願意進去協助的「專家」,同時各領域「專家」的意見一旦衝突時,學校又該如何取捨?

國內大部分從事和防災相關研究的,多是土木工程相關領域的學者專家,學有專精,但較為侷限在災害成因研究或工程防治技術研究上,對於軟體面的災害風險管理不熟悉,很多檢討意見或建議,多注重在硬體部分或特定的專業技術層面,忽略了人的面向。此外,也不乏因專業的固執,導致不同專家的意見間有所衝突,讓學校難以因應。

例如,許多專家在訪視時對於學校的應變組織或機制缺失視而不見;有些專家認為地震的疏散動線「絕對」不能經過「川堂」;有些專家認為聽到地震速報身處一樓的師生要立刻衝出教室外避難;有些專家認為遇到災害發生,學校停課後聯絡不上家長的學生,要帶到避難收容處所交給公所人員或村里長照顧。

此外,也有些專家認為家庭防災卡上不應該填寫父母的姓名;有些專家認為校園防災計畫中的應變編組人員,其姓名和手機號碼要遮蔽部分資訊以符合個資法要求;有些專家認為土石流或坡地災害發生時應該全校疏散;有些專家認為學校發生火災時,只需要疏散緊鄰火災發生地點的幾間教室師生即可。這些似是而非、缺乏災害情境思考與判斷的意見或建議,校方又該如何應對與抉擇呢?

校園災害管理如何評鑑?

雖然《教育部主管各級學校及所屬機構災害防救要點》是由教育部學生事務與特殊教育司主管,但該單位並未建立任何校園訪視輔導或評鑑機制,因此地方政府教育局處並無法令授權與要求進行輔導或評鑑。校園災害管理的評鑑,就端賴各縣市本身在校務評鑑中納入的項目,來檢視校方提供的書面資料。

過去在教育部對縣市政府的「統合視導」期間,防災教育和校園災害管理被納入視導項目,各級縣市政府確實因而較為重視。但「統合視導」在2015年各縣市陸續拒絕配合辦理後,2016年起停止辦理。目前防災教育和校園災害管理業務,併入由行政院災害防救辦公室負責的每年度「災害防救業務訪評」,由中央政府檢視縣市政府教育局處提供的書面資料,評定各縣市的執行狀況。

目前教育部與各縣市教育局處,並未指定校園災害管理的主要承辦處室與承辦人。學校目前多半是總務處或學務處負責,因為總務處負責學校的建築和設施設備,學務處負責校園安全與防災演練,所以各校就由校長自己指派主責單位。

國中生演練地震來襲時就地掩蔽動作。 圖/作者自攝
國中生演練地震來襲時就地掩蔽動作。 圖/作者自攝

教職員缺乏風險觀念,輕忽落實災害管理重要性

在校園防災工作中,防災教育由教務處負責,但多半都沒有落實在課程中,而是以學務處規劃的防災宣導活動充數,或者舉辦一些防災漫畫、防災標語、防災書法活動應付,或由少數老師製作幾個與防災相關的教案交差。至於校園災害管理方面,校園防災計畫編修、防災地圖製作、防救災物資整備、防災演練這幾項工作就由總務處和學務處分工。

以上這些現場狀況,多因包括校長在內的教職員,對於災害或意外的風險管理和當責(Accountability)沒有概念,所以沒有能夠就事件處置的計畫擬定、應變作業程序擬定與熟知、裝備的有無和妥善狀態、應變人員訓練與實際作為等,加以釐清權責與問責,進而輕忽建立明確的權責分工與責任歸屬,與落實災害管理工作的必要性和重要性。

以我個人訪視所見,計畫的編修僅為總務處或學務處承辦人個人處理,其他的人即使會簽,也根本不看內容。

我曾經在輔導訪視和研習時,問在場人員,知不知道學校有一本校園災害防救計畫、有沒有看過這本計畫、有沒有參與過編修,正面回應的比例偏低。

我也常在訪視或演練時,問校長該校應變小組編組有幾組、各組組長是誰,許多校長都答不出來。當然,現在大家進步了,應變人員會穿上印著組別名稱的背心,或帶著標註組別的安全頭盔,至少校長不會不知道有哪些分組了。

簡單說,學校行政業務龐雜,每個人自己完成承辦的業務,是最基本的要求。但是,校園防災這種跨處室的業務,除非校長主動介入,否則很難建立良好的橫向協調和整合機制。

校園防災為跨處室業務,校長應主動介入,建立良好的橫向協調和整合機制。 圖/作者自...
校園防災為跨處室業務,校長應主動介入,建立良好的橫向協調和整合機制。 圖/作者自攝

  • 因參與學校相較過往成長3倍,而總經費並未成長,因此每所學校能分配到的教育部補助僅剩約開辦當時的三分之一。如2011-2014每校約15萬,2015-2018每校約10萬,到2019時,每校僅剩5萬。

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