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工安管理各自為政,企業工廠應付了事——從敬鵬大火談起

在科技發展日新月異的狀況下,傳統產業工廠的風險容易掌握,然而科技業工廠的風險卻難...
在科技發展日新月異的狀況下,傳統產業工廠的風險容易掌握,然而科技業工廠的風險卻難以評估和管理。 圖/聯合報系資料照

4月28日晚間敬鵬桃園平鎮廠大火,奪走五位消防員和兩位移工的性命,引發社會輿論一片撻伐。包括內政部部長葉俊榮等人在內,多將矛頭指向敬鵬在火災發生後,未能立即主動提供消防人員廠區各樓層平面配置圖、各種氣體與液體管線圖、主要設備配置圖、各種化學物品放置位置的平面圖等資料,似乎意味著如果有這些圖資,消防人員就可以預知危險,在進入火場搶救人員時,就不會遭逢不幸而罹難。

實際上,這五位消防員罹難的原因是否和這些化學品的燃燒直接相關?恐怕還需要進一步的調查。至於化學品存放的位置真的和這次災害的搶救有重要的關連嗎?以這次災害類型主要是火災來說,化學品位置在哪裡與這次火災發生後的救災效率並無直接關聯。

與其失焦討論化學品存放位置的平面圖應該公開給社會大眾,以為這樣就是有效的風險溝通,不如全面仔細檢視,目前政府對於高風險工廠的管理法令制度,為何無法有效遏止重大災害的發生。

立法從嚴,執法卻缺乏效力

目前國內有關工廠物品安全管理的機關和法令,包括內政部消防署訂頒的《消防法》、環保署訂頒的《毒性化學物質管理法》、勞動部訂頒的《勞動檢查法》。

在工廠管理和防災設施方面,各自對應的子法包括:內政部的《公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法》與《各類場所消防安全設備設置標準》、環保署的《毒性化學物質危害預防及應變計畫作業辦法》與《毒性化學物質應變器材及偵測與警報設備管理辦法》、以及勞動部的《危險性工作場所審查及檢查辦法》。

在緊急應變方面,工廠還必須依據前述各單位的要求製作相關的計畫書,包括依據內政部消防署訂頒的消防法,工廠必須要有「消防防護計畫」。除此之外,消防署還刻意頒佈了「高科技廠房消防防護計畫範例(以半導體製程之場所為例)」,希望符合高科技廠房的特性。

依據環保署訂頒的《毒性化學物質危害預防及應變計畫作業辦法》,毒性化學物質運作場所針對可能發生的毒性化學物質洩漏等意外,必須制訂「危害預防及應變計畫」。而依據勞動部訂頒的《危險性工作場所審查及檢查辦法》規定,屬於甲類場所的工廠必須有「緊急應變計畫」。

光是看到以上相關辦法,社會大眾應該認為有這麼多機關主管、這麼多法令、這麼多人力來審查和檢查,我們的工廠應該很安全才對。但是簡單說,雖然我們法令甚多,立法從嚴,但執法效力不夠——因為沒有足夠且專業的人力,來嚴格審查不同類型和規模的工廠的各種計畫書;也沒有足夠且專業的人力,到這麽多工廠來進行現場稽查。

難以評估的科技業工廠風險

企業防災的另個問題,則是在科技發展日新月異下,「計劃趕不上變化」的問題。相對來說,傳統產業工廠的風險容易掌握,而科技業工廠的風險卻難以評估和管理。

以半導體和光電業為例,許多特殊化學原料的成分(例如特定的顯影液、光阻液等,基於保護專利的理由,國外的製造商不會詳細公佈所有的化學成分),隨著製程或配方的改變與調整,化學品使用的種類和數量隨之改變。不僅原料的成分或性質可能不同,廢水、廢氣的成分和特性也不同。

同時,這些原料化學品常常具有高度危險性,例如砷化氫(Arsine)、磷化氫(Phosphane)、矽甲烷(Silicane)等易燃化學物質,硫酸、鹽酸、氫氟酸等腐蝕性液體,氫氣、氯氣等各種易爆或高毒性氣體,因此廢液中也就會有強酸、易燃或高毒性物質。

因為發生災害的風險高,所以高科技廠本身的結構安全性較一般廠房高,而且會設置許多偵測和監測儀器,針對製程中機台的狀況、儲槽和管線的狀態、廠內危害性氣體濃度、氣體和液體的洩漏,有連續監測和警報系統、自動滅火系統和設備,也有管線緊急關閉控制等系統。

這些系統不是只有單一防護,而是形成多重防線來遏止災害擴大。但是,無論是再嚴密的系統都可能有漏洞,再精密的設備都可能會故障,訓練再精良的員工都可能有失誤,所以高科技廠的爆炸、火災、氣體或液體洩漏事件時有所聞。

原本環安衛人員必須進行廠內安全設備的檢查與維護、監督與稽核,因應付了事只完成基本...
原本環安衛人員必須進行廠內安全設備的檢查與維護、監督與稽核,因應付了事只完成基本法令要求。 圖/聯合報系資料照

為降低成本,多重防線失守

先談科技廠的安全防護設施與設備問題。相較於前述消防署、環保署、勞動部的相關法令和規定,高科技廠內部的防災設施與設備,不僅需符合法令的規範(否則不可能通過檢查),且往往在業主本身、保險業者,甚至於客戶的要求下,設施與設備大都會遠超過法規所涵蓋的。畢竟法規的擬定者,可能不太熟悉各種不同的科技廠狀況,因而將所有狀況作「聯集」寫成的法令,是把從傳統到科技廠的狀況作「交集」而寫成的。

此外,因為科技業製程進步快、變化大,各主管機關並無法為這些廠房先進行風險評估後,再量身定做不同的要求標準。從正面的角度來看,合理地推論,科技業的廠房安全相關設施與設備標準,至少在一開始是遠超過政府法令要求的。

但是,獲利的壓力永遠存在,若無法提高售價,勢必是要增加產量或降低成本。提高產量意味著生產設備的檢修頻率可能必須降低,故障排除的速度必須加快,甚至必須在已知設備有狀況但仍可運作時持續運轉。

降低成本方面,不事生產的人力和設備能省則省,環安衛人力僅滿足法規最低要求就好,監測或消防設備的維護也是只要滿足法令要求就好。換言之,原本的環安衛人員必須進行廠內安全設備的檢查和維護,以及各種作業上的監督、檢查與稽核,辦理安全相關的教育訓練和演練等,可能只需達到法令的基本要求,以及完成各主管機關會來檢查的設備維護和表單文件即可。

也就是說,廠內原本較大的「安全餘裕」,或說較寬廣的「安全邊界」,逐步地被侵蝕,使得本來該有的多重安全防線相繼出現漏洞。這些都是各主管機關「依法檢查」不可能發現的;即使發現,也無權過問。

缺乏整合的緊急應變計畫

在緊急應變的問題上,依據前述的法令要求,一個科技廠往往除了基本的「消防防護計畫」(無論以高科技範例為本與否),由於原料中幾乎都含有毒性化學物質,所以也需要依據環保署要求的格式另有一本「緊急應變計畫」。

許多高科技廠因為使用勞動部表列的危險性物質被認定是甲類場所,又另有一本內容要符合勞動部要求的「緊急應變計畫」。試想,一個工廠是否該依據三個單位要求的緊急應變計畫,而有三種不同的緊急應變小組呢?當災害發生時,又到底該動用哪一本呢?

如果只有發生毒化災,或許採用環保署的版本,只要防堵化學物質洩漏就好。但如果是發生火災、爆炸,同時要參照消防防護計畫啟動消防自衛編組,也要兼顧危險性工作場所的緊急應變計畫。那如果發生地震,到底該啟動哪個計畫?

事實上,工廠應該有一本可涵蓋主要災害類別的「完整緊急應變計畫」,其編組和任務分工可因應前述的各種災害情境。

但是,以現況來說,大多數的工廠以滿足主管機關要求為優先,並未主動務實地進行緊急應變計畫的整合。因此,也沒有針對複雜的災害情境進行演練。單一的滅火演練、毒化物處理演練、疏散演練,甚難應付真實的災害情境。更何況在提高產量和降低成本的考量下,定期的各種安全講習、訓練,真的能夠落實執行、達到成效嗎?

目前政府機關各自為政、各行其是的狀況,看起來法令繁多,但其實疊床架屋且漏洞百出。...
目前政府機關各自為政、各行其是的狀況,看起來法令繁多,但其實疊床架屋且漏洞百出。 圖/路透社

主管機關須回應企業防災的實際需求

整體來說,我們不應該要求政府對工廠的安全負起過多的責任,這並不符合風險分擔的原則。政府是要依據社會大眾可接受且務實的最低風險(As Low as Reasonably Practicable, ALARP)制訂合理的最低法令標準,要求企業達到這個最低標準。實際上這個標準對應的風險對企業來講還是太高了,企業必須為了自己的利益,設法透過各種手段進一步降低風險。

但是目前政府機關各自為政、各行其是的狀況,看起來法令繁多,但其實疊床架屋且漏洞百出——機關之間看似彼此競和,卻有更多三不管地帶。例如勞工超時工作造成身心狀態不適,絕對是會提高作業失誤造成災害的風險,但卻不必然在督導工安時對連續超時工作一併檢視。

1. 主管機關不該以本位主義漠視災害的應變需求

因此,我建議政府機關對於企業在安全上的要求,在設施設備上至少維持現有的要求,但是設法進行整合。至少消防署認定的危險物品、勞動部在危險性工作場所分類依據的高風險物質、環保署認定的毒性化學物質相對應的管理辦法和防護措施,應該跨機關一起檢討。

此外,也應該對於尚未列入的新興化學原料(因為環保署列管的毒性化學物質只有三百多種)對應的風險和防護方式一起檢討。有衝突的地方要在政府端就要解決,不要讓廠商夾在各機關中為難,卻又沒有辦法達到實效,反而製造出可藏污納垢的陰暗角落。

另一方面,我也建議消防防護計畫、和另兩套緊急應變計畫,主管機關應該只提供「範本」,而不應該要求企業要針對主管機關「各自準備一份『以備查驗』」。工廠就只有一個,災害情境會變化,且火災、爆炸、毒化災即可能同時發生要同時因應。計畫書就是一本,應變編組就是一個,但是因應不同災害或複合式災害要具有彈性和擴編能力。主管機關不應拘泥於本身的業務權責,漠視災害應變的實際需求,只要求符合自己制訂的要求。

如果主管機關能夠勇於面對目前體制上的缺失,制訂跨機關定期且專責協調機制,一定可以讓各種工廠在建廠時設置更有效、且符合各種法令的安全防護設施與設備,不僅降低建置成本,也可降低維護成本。而透過應變計畫的整合,才能制定出符合廠商特性與災害特性的應變組織與分工,並辦理符合真實情境的教育訓練和演練。

凡此種種,才是目前政府機關面對企業防災中的工廠災害預防和緊急應變的當務之急。

2. 政府檢查的責任需轉嫁民間機構分擔

在設施設備的維護和人員訓練方面,我建議政府機關僅作最低限度的檢查,只有發現違規或缺失時才加強查核。企業的安全不是要靠政府檢查,政府不是萬能保母,政府不是企業的保全或環安衛人員。如果企業心態上不能自我要求、作法上不能自主,政府再多檢查都沒有用。更何況有完整的檢查記錄不代表「真的有確實檢查」——有簽到表和照片講義不見得真的有研習,有訓練和演練照片不見得真的做全套,有檢討會議記錄不一定真的有發現問題。

與其在做不到的情況下敷衍了事,政府應該把平時檢查的責任轉嫁給民間機構分擔,用民間的人力做更深入、更全面的檢查。至少大型企業應該要透過國際認證,例如:ISO 45001、OHSAS 18001等,來確保自己的環安與工安符合本身設定的標準,並且透過認證組織定期的外部稽核,確認企業不僅維持應有的作為,並且能持續改善。

由於這些費用是民間企業之間的商業行為,所以政府不需要負擔額外的費用。至於中小型企業,可以委託各種公會或環安工安團體,代為執行檢查,並向廠商收取費用。如此,我們可以減輕公務人員的檢查工作負擔,讓他們更專注於政策和法令制度的建立和修正上,並替更多的工安、環安人員創造就業機會。

希望在敬鵬大火中喪失的七條寶貴生命,能夠喚起中央政府各主管機關的一點點人性,不要再冷血閃躲社會的需求,盡快有所作為。

希望在敬鵬大火中喪失的七條寶貴生命,能夠喚起中央政府各主管機關,不要再冷血閃躲社...
希望在敬鵬大火中喪失的七條寶貴生命,能夠喚起中央政府各主管機關,不要再冷血閃躲社會的需求,盡快有所作為。 圖/聯合報系資料照

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