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九二一20年(二):你知道台灣史上死亡人數最多的地震是哪一場嗎?

要進行防救災工作的教育訓練,首先必須進行風險溝通,強化風險覺察和提升風險認知。圖...
要進行防救災工作的教育訓練,首先必須進行風險溝通,強化風險覺察和提升風險認知。圖為921事件歷史照片。 圖/美聯社

即便自2003年「防災教育」正式逐步開展,時至今日,也已透過四個四年計畫調整、補充初期防災教育的不足面,同時也將校園防災法制化,讓相關活動辦理有法可循。然而,我從校園防災教育的訪視過程中,依然發現到校園災害管理和防災教育的不盡理想。

以實務面來說,現階段在校園內建立災害與安全管理觀念與制度,以及校園災害防救計畫等,可能僅由承辦人負責編修,換言之,其他人員並不瞭解計畫內容為何,且計畫內容也未能按照學校實際狀況進行調整。同時,緊急應變編組人員訓練與裝備不足、防災演練的質量不夠、沒有建立持續改進機制、未將防災教育融入各領域課程,與防災宣導活動流於形式等,不一而足。

這些現象背後真正的問題有以下三個:缺乏校長的承諾(commitment)、一般教師的權責不明、行政人員的專業知能不足。這三個問題環環相扣,彼此影響。

防災教育形式化原因

就校長來說,每一位校長有其各自的校務發展重點與計畫。而各政府機關推動許多不同的「教育」或「宣導」都要求學校配合,無論是環境教育、品德教育、交通安全教育、國防教育、性平教育、法治教育、反毒、閱讀、創客等,學校疲於應付。而防災教育或防災活動對基層教師來說,又要配合學校行政人員的要求,往往在一開始就讓他們因反感而抗拒。

如果校長本身不是很重視防災,那麼即使有法令要求學校做,也只能做到「最低標準」,應付了事;一如校長因應其他各種不同的「教育」和「活動」。

目前各級學校教師自主性高,極為注重自己的專業發展和權益。教師除在教學以外,對於非教學其他事務,例如防災演練、防災宣導,教師選擇配合的態度,取決於他們對於這項工作的「認同度」。如果認同度低,那麼配合度低也就罷了,如果還因為自身的反感而以負面的態度進行反向宣導,就更難以建立學生的防災意識。

以個人到各級學校防災演講的經驗來說,儘管有事先公告,但往往現場稀疏冷清,就算行政人員不斷廣播請教職員工到場參與,許多教師仍寧可在教室批改作業也不願意花些時間來參與研習。即使來到現場,也都是選擇從最後排入坐,還是繼續在批改作業、滑手機,做他們自己的事。

這種行為,校長也無法有效阻止,只能靠講師自己的功力,以演講內容來引起這些老師的興趣和注意。

目前台灣校園的災害管理和防災教育仍不盡理想。圖為國家防災日的地震防災演習。 圖/...
目前台灣校園的災害管理和防災教育仍不盡理想。圖為國家防災日的地震防災演習。 圖/聯合報系資料照

台灣各級學校師生在防災知識、技能、態度,相對於台灣的災害情勢是明顯不足的。 圖/...
台灣各級學校師生在防災知識、技能、態度,相對於台灣的災害情勢是明顯不足的。 圖/聯合報系資料照

台灣師生災害知能為何遠遠不足?

目前台灣的各級學校師生在防災知識、技能、態度(Knowledge, Skill, Attitude)的方面,相對於台灣的災害情勢是明顯不足的。不僅透過防災教育計畫在2009年與2013年兩次舉行的大規模防災素養檢測可以得知外,更可以從我們現地輔導訪視的意見交流與親眼所見深刻瞭解。

前述在校園災害管理與防災教育面向,乃至於行政人員與一般教師的知識、技能與態度上的不足,雖然這三個面向環環相扣,但關鍵是在知識影響態度、態度影響對知識與技能的學習動機。

另一個關鍵的因素是,政府對防災工作不夠積極或僅止於宣示,沒有讓第一線的教職員工感受到主管機關對於校園防災工作的重視。沒有明確的政策、沒有具體的目標、沒有任何實質的資源,導致行政人員和教師們覺得防災與他們並非切身相關。因此使他們把時間用在符合成本效率的事務上。

另一方面,其實學校行政人員也常有這樣的消極心態,因為學校承辦各級機關要求配合的活動或業務過於龐雜繁瑣,面對「非強制」(主動申請)的防災校園建置計畫,往往興趣缺缺。直到教育部決定要在民國111年度前,所有公立高國中小學要完成第一類防災校園建置,半強迫學校申請。但是,如果他們要能順利推動,在沒有適當的制度協助或校長支持下,就必須要很辛苦地靠自己努力「說服」或「感動」教師配合或協助。又若他們欠缺足夠的專業知能,就很難對教師動之以情、說之以理,並成功推動校園防災事務。

這些年我在演講現場與校方互動所累積的觀察與經驗,對照這些年在推動校園防災工作面臨的第一個、也是最大的瓶頸就是「風險溝通」。學校教職員工與家長對災害風險認知極度偏低,關鍵在於學校的教職員工缺乏對災害風險的認識,導致風險意識低落。

因為即使是教職員工們原本對防災工作無感或抗拒,經過校園訪視與座談,或者研習與工作坊,確實有不少參與者會因此提高協助防災校園建置與防災教育的意願;而對那些原本有意願但不知如何進行者,也瞭解了可以做什麼和怎麼做。

這些老師們和防救災業務人員們,一樣都是從我們的教育體制下完成國民教育,但是他們對於台灣的災害歷史卻幾乎一無所知。對於災害風險的認知僅及於個人或家人經歷的,因為缺乏災害歷史知識,所以媒體上報導的國外災害也並不會讓他們產生內在連結。

台灣人民對於災害風險的認知僅及於個人或家人經歷的,缺乏災害歷史知識。圖為2017...
台灣人民對於災害風險的認知僅及於個人或家人經歷的,缺乏災害歷史知識。圖為2017年國家防災日。 圖/聯合報系資料照

災害歷史教育為何重要?

歷年來,我在各級學校對教師進行地震災害防救的相關研習上,都會問幾個問題,例如:「台灣歷史上死亡人數最多的地震是哪一場地震?發生在哪一年?有多少人死亡?」「台灣有多少活動斷層?」「距離本校最近的活動斷層是哪一條?」「本校所在縣市或區域過去曾經發生造成重大災害的地震是哪一場地震?發生在哪一年?災情有多嚴重?」「九二一地震有多少人死亡?」等問題,幾乎都沒有在場的學員答對過。

對於「台灣歷史上死亡人數最多的地震」,我聽過的答案大多數是九二一地震,也有人提到過梅山地震白河地震,但是三、四年以來只有一位現場的學員說過「關刀山地震」。也就是說,大家會認為像是九二一這樣的地震發生機率極低,就是百年一遇、千年一遇的概念,加上發生位置的不確定性,或許大家會認為九二一發生過了,所以自己有生之年不會再遇到,而且更不會是發生在自己身旁。

因此,我反省個人的經驗發現,要進行防救災工作的教育訓練,首先必須進行風險溝通,強化風險覺察和提升風險認知。因為對於這些教職員來說,他們並非缺乏對災害的(成因、機制)科學知識,而是對於災害發生的頻率與後果的瞭解,尤其是對於台灣在地災害情勢的認識。例如台灣曾經發生過哪幾次嚴重的淹水?發生在什麼年代?淹沒了哪些地區?造成了多大的損失?在各方面產生了什麼影響?

1935年(昭和10年)4月21日,發生新竹-臺中地震(又名關刀山地震),共造成...
1935年(昭和10年)4月21日,發生新竹-臺中地震(又名關刀山地震),共造成3,276人死亡,為史上死亡人數最高的一場震災。 圖/維基共享

所以,我在各級政府單位和學校的防災研習中,即使是以講授「災害防救法令與體系」、「地區災害防救計畫檢討與編撰」、「校園災害防救計畫編撰」、「校園災害管理」等為主題,也一定會以台灣的歷史災害和災害情勢破題。

例如談談最近發生的大小災害,以及九二一地震、新竹-台中地震以及其他的歷史地震,或者是莫拉克風災納莉風災八七水災或歷次颱風對於當地造成的災情,或是再加上以日本在東日本大震災阪神淡路大震災的災情和處置。

換言之,即是拋開在基礎教育中已經有的科學內容,用大量的歷史資料,包括日治時期「昭和十年台湾大震災記念画報」的照片,以及「昭和十年新竹州震災誌」、「昭和十年台中州震災誌」的數據等,以及鄭世楠、葉永田教授等分析與彙整的相關資料,才可能讓現場聽眾進入當時地震的情境,並了解台灣地震的頻率與規模及其不確定性超乎他們的想像。如此以歷史災害來讓聽眾進入災害情境,進行風險溝通,接著再談災害防救工作,是相對較能達到效果的。

另一方面,就是在「實做」的部分,絕大部分學校的教職員也不曾被介紹過校園防災有哪些工作要做和怎麼做,做了之後又會有哪些具體的效益,對自身又有什麼好處。簡單說,就是第一階段要克服「知難行易」,而對於有實質推動經驗且遭遇困難者,則要針對「知易行難」的部分提供解決方案的具體建議。無論是校園災害防救計畫怎麼檢討和修訂、避難疏散路線應該怎麼規劃、應變編組任務和人力該怎麼分配且應該優先購置哪些裝備,又或是防災演練應該如何籌劃、演練腳本該如何修訂、演練時應該怎麼進行觀察等都可以給予具體的建議方案。

攝於1999年9月21日,台中豐原。 圖/美聯社
攝於1999年9月21日,台中豐原。 圖/美聯社

做好防災工程,災害就不會造成傷亡?

1999年9月21日凌晨,台灣發生規模7.3地震,中部地區受到重創;與2016年2月6日的美濃地震、2018年2年6日的花蓮地震類似,這幾場地震都發生在夜晚、凌晨,甚至是在假期中,所以學校師生防災教育的成效並沒有機會受到檢驗。

台灣和日本相較,即使以單位面積和人口來看,歷年災害的傷亡和損失都不比日本低,但政府與民眾長期都忽視災害的風險,缺乏積極有效的防災作為。尤其是在學校教育方面,在1999年的「九二一地震」之前,台灣並沒有所謂的防災教育或防災訓練。

而在校園災害管理手段上,一如在其他政府部門,都是硬體重於軟體,大多認為只要防災工程做好,災害就不會造成傷亡。同樣的心態,在九二一之後也顯現在校園防災面向上。

回過頭來思考,我認為要提升台灣民眾的防災素養,最重要的不只是各種防救災的避難疏散程序,最重要的是災害歷史。

師生們不一定要記得八七水災是哪一年發生的,但應該要知道這場水災的大致災情和對於台灣社會立即和後續的影響。當然也包括了政府在重大災害之後,在法令制度面的改進,以及在防災工程(如:防洪工程)上提出什麼作為。然而,現階段而言,這部分的災害歷史教育仍有段空缺留待補足。

圖為以色列設計的「防災地震桌」,桌子重量僅有27公斤,卻可以承載1噸重的壓力。 ...
圖為以色列設計的「防災地震桌」,桌子重量僅有27公斤,卻可以承載1噸重的壓力。 圖/聯合報系資料照

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