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氣象預報員的眼淚,必須成為災害防救權責釐清的起點

攝影/記者陳珮琦
攝影/記者陳珮琦

一場颱風,說來新北市也沒有任何嚴重的災情,但是新北市長朱立倫卻針對氣象局開砲,認為氣象局颱風路徑和風力預測不準確,而這樣的偏差「可能」讓他誤判了是否該發佈次日停班停課的命令。不過,實際上輿論也沒有出現批判朱立倫市長「錯放」或北北基桃四個縣市停班停課的聲浪,所以朱立倫市長對氣象局的批評看來只是藉著隨口說說,讓自己不著痕跡地找個台階下。

很不巧,或許是氣象局人員長期累積的壓力和委屈,於情緒的堤防出現了小破口。局長的臉書暗示了員工強忍淚水的情節,也勾起了我對於颱洪災害應變的一些思考。

▎出來坦的氣象局非災害業務主管機關

實際上,氣象局並非災害業務主管機關,氣象局只是負責氣象預報的單位,海上或陸上颱風警報,是氣象局發佈颱風可能侵襲台灣的通報。氣象局依據觀測和數值模擬以及預報人員過去的經驗,針對颱風的路徑、移動速度、風速、降雨做出預報。然而,我們需要分清楚的是,這些預報不是「災害警戒」,而是讓各災害業務主管機關人員在發佈適當的警戒之前有所憑據,做出有效降低風險的決定。

依據《災害防救法》第三條,颱風災害業務主管機關為內政部,跟著颱風而來的降雨可能導致的災害,包含水災和坡地災害(包括土石流)也各有或沒有主管機關。例如,水災的主管機關是經濟部,所屬的專責單位是水利署;土石流的主管機關是農業委員會,所屬的專責單位是水土保持局。坡地災害目前沒有被列入《災害防救法》,沒有災害業務主管機關。此外,必須先釐清的是,在我國地方制度法中,明訂災害防救為地方自治事項,而災害防救法的精神,則是地方負責,中央支援;舉凡警戒區劃定、疏散撤離命令與執行都是地方政府的職責。

災害類型與主管機關
主管機關
災害類型
專責單位
警戒類型
相關依據
內政部颱風消防署颱風警戒區劃定

1.災防法第31條第2款

2.各縣市警戒區劃定辦法

經濟部水災水利署淹水警戒發佈直轄市、縣(市)水災危險潛勢地區保全計畫
農委會土石流水保局土石流警戒發佈土石流防災疏散避難作業規定

 

因此,一場颱風來臨,在中央負責因應的一共有三個災害業務主管機關:內政部、經濟部、農業委員會。氣象局發佈的各種氣象預報是要由這三個單位發佈相關的警戒包括:颱風警戒區劃定,淹水警戒發佈、土石流警戒發佈。颱風警戒區原則上是以七級暴風涵蓋範圍為原則,縣市政府會《災害防救法》第31條第2款及各縣市本身制訂的警戒區劃定辦法劃定和公告,通常會在縣市政府颱風災害應變中心一級開設期間,劃定山地管制區、海岸線、臨海、河川、漁港等為警戒區,以及土石流潛勢溪流管制區經行政院農業委員會發布土石流紅色警戒區時劃定為警戒區。也有的縣市政府為了便宜行事,方便後續疏散撤離執行,在陸上颱風警報發佈時,把整個縣市都劃定為警戒區。

再者,水災的部分則由經濟部水利署依據降雨預報以及實際狀況發佈二級或一級警戒。鄉(鎮、市、區)如持續降雨,其轄內易淹水村里及道路可能於三小時內開始積淹水時發佈二級警戒;鄉(鎮、市、區)如持續降雨,其轄內易淹水村里及道路可能已經開始積淹水則發佈一級警戒。「水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序」中則提到,縣市政府依權責分工,主要的任務包括依據「直轄市、縣(市)水災危險潛勢地區保全計畫」劃定之水災危險潛勢地區,擬訂疏散撤離地點、規劃疏散撤離所需交通、物資動員作業方式。

依據中央氣象局颱風警報及豪雨特報、雨量資訊、中央管河川水位警戒資訊、水庫洩洪警報資訊、淹水警戒資訊及直轄市、縣市管河川水位警戒資訊、現地淹水或水位狀況,研判疏散撤離時機。在河川的部分,則由水利署和縣市政府依據河川與防洪設施的條件設定警戒水位,當河川水位達到二級警戒值且水位持續上升有危險之虞時,地方政府首長應針對可能河川鄰近較危險區域內之民眾執行勸導撤離;當河川水位達到一級警戒值且水位持續上升或有溢堤之虞時,地方政府首長得針對可能因洪水溢堤危險的區域內之民眾執行疏散撤離。

在土石流方面,行政院農業委員會水土保持局針對全國各地的集水區進行調查與評估,劃定土石流潛勢溪流(截至目前為止共1687條),依據地文、地質與水文特性以及災害歷史訂定警戒與量值(因地制宜而在250 mm至600 mm範圍內);並且針對各條土石流潛勢溪流劃定影響範圍,由各鄉鎮市公所調查影響範圍內的住戶劃定為保全戶。在颱風或豪雨期間,土石流災害緊急應變小組依據氣象局的預報與觀測發佈警戒。當預測的降雨可能大於警戒值時發佈黃色警戒,當實際觀測與量大於警戒值時發佈紅色警戒。依據「土石流防災疏散避難作業規定」,黃色警戒發佈時地方政府可對保全戶進行疏散撤離勸導,紅色警戒發佈時應進行勸導或強制疏散撤離。

2015年蘇迪勒颱風造成烏來發生土石流,圖為烏來國小遭土石流沖入一景。 攝影/記...
2015年蘇迪勒颱風造成烏來發生土石流,圖為烏來國小遭土石流沖入一景。 攝影/記者余承翰

2015年蘇迪勒颱風過境,造成烏來發生土石流,忠治村一帶嚴重走山。 攝影/記者王...
2015年蘇迪勒颱風過境,造成烏來發生土石流,忠治村一帶嚴重走山。 攝影/記者王騰毅

以上冗長的描述,只是為了讓大家了解,氣象局的預報只是提供災害業務主管機關或縣市政府作為發佈警戒或劃定警戒區的「參考」。實際上,警戒發佈與警戒區劃定,災害業務主管機關和地方政府本身就具有裁量空間,依據各次颱風的特性、本身的專業經驗、過去的災害歷史,決定警戒區的範圍、警戒等級,以及警戒區公告的時間或警戒發佈的時機。而在警戒發佈之後,是否要執行疏散撤離的勸告或強制執行,依據《災害防救法》也賦予地方政府裁量權。

換言之,氣象預報、淹水警戒、土石流警戒都只是為了提供地方政府首長下達災害防救決策的參考,地方政府本身災害防救辦公室、消防局、工務局、水利局、農業局等相關災害防救人員,應該針對氣象局、水利署、農委會發佈的警戒,透過鄉鎮市區公所、村里長、警察、消防人員甚至於社區民眾通報的狀況,判斷是否應執行各項災害防救作為與執行的時機。因為,只有在地的人才最了解在地的情況,和直接觀測到現場的狀況。氣象雷達、衛星、雨量站、電腦模擬軟體,無法取代人的經驗、人的觀察,無法代替地方首長做政治判斷、決定作為、下達命令。

更何況所有的天氣狀況,颱風、降雨,在發生前都是未來事件。氣象人員就算有再精密的觀測系統和模擬工具都只能進行「預報」,凡預報皆有不確定性(Uncertainty)。科學愈發達,觀測的儀器愈進步,數量愈多、分布範圍愈廣、空間密度愈高,觀測的結果就會愈精密,預報的準確性當然可能會提高。但多準才叫做準?也只能依據和世界各國的氣象預報現況相互比較才能夠評估,不可能有人訂出標準。

另一方面,颱風路徑、暴風風力、累積降雨要多準確,災害業務主管機關才能夠劃定警戒區、發佈警戒以及掌握最佳發佈時機?這些工作也是要靠科學知識的進步和經驗的累積才能夠更精準,但是即使「不太準」,對災害防救來說或許「夠用就好」。警戒區劃定範圍愈大,要疏散撤離的人數愈多,執行的成本就愈高;疏散撤離執行愈早,民眾的阻力愈大,執行的難度愈高。但相對地,更精確的氣象預報,就算颱風路徑與暴風範圍的精度準確到公尺級、風力預報的精度達到個位數公尺/秒、累積降雨預報精度達到10 mm等級、單位時間降雨強度的精度達到mm/hr等級讓土石流黃色警戒的發佈時間準確到「分」,縣市政府執行防救災幾乎沒有任何裁量空間,真的就可以有效執行災害預防工作嗎?縣市政府的各種通報、人力與裝備的動員與調度也一樣就可以一步到位,彈無需發?針對沒有發佈警戒的區域或非土石流或水災保全戶就都不需要進行災害的防範或疏散撤離?

尼伯特颱風來襲造成高雄哈瑪星地區積水。 攝影/記者劉學聖
尼伯特颱風來襲造成高雄哈瑪星地區積水。 攝影/記者劉學聖

▎氣象局被砲轟,誰最開心?

實際上,氣象條件也只是眾多災害發生的條件之一。降雨轉化為地表逕流流入溪流河川,水位上漲,就算一樣可以透過電腦模式模擬,我們也無法阻擋當水位過高時河川溢堤,也無法預知哪個抽水站可能發生故障導致堤內的水無法宣洩。平時沒有做好排水系統的清理或防洪設備的維護,就算沒有達到降雨或淹水警戒值,雨水無法順利收集排除,淹水就會造成災害。另一方面,就算是有精確的降雨預報,沒有人能確實掌握降雨和土石流發生的精準關係,也沒有人能確保哪些沒有被列入土石流潛勢溪流的野溪不會發生土石流,也沒有人可以預測暴漲的溪水是否會導致河岸沖刷淘空,導致民眾傷亡或房舍財產受到損失。

因為從颱風、降雨、地表逕流、土壤沖蝕、土石崩落、溪水暴漲乃至於土石流發生、坡地崩塌、河岸淘刷、堤防潰堤、排水系統失效、大面積淹水等,任何災害事件都是一連串天氣事件配合各種天然條件與人為條件相互作用的結果。災害管理人員或說縣市首長應該要做的,或許也是僅僅能做的,是在受到科學知識與技術限制的氣象預報之下,以負責任的態度做出判斷,據以展開災害預防與應變的作為。就算在遠古時代,沒有衛星、沒有雷達、沒有無線傳輸,人們也一樣必須面對颱風或豪雨等天氣災害的威脅而做好準備。

所以說,不只是朱立倫市長,任何已經卸任的或在任的政府官員們,面對災害發生或沒有發生,請勇於承擔自己所有災害防救決策的後果。是否應該停班停課,是否應該疏散撤離,別都怪氣象局了。如前所述,真正面對災害時,災害應變要負起警戒發佈責任的是災害業務主管機關;這些機關過去對於災害警戒的發佈方法與時機,一直沒有和所有的政務首長和民眾說清楚、講明白。也就是說,除了少數直接負責防救災的公務員以外,政府首長和一般民眾都不清楚警戒發佈和氣象預報的關係。再次強調,該負擔警戒發佈責任的,是災害業務主管機關,不是氣象局。所以如果面對颱風沒有做好準備,是因為警戒發佈不靈光,而不是氣象預報不準確而已。

此外,另一群躲在背後的是縣市政府和鄉鎮市公所首長,因為要依據災害業務主管機關發佈的警戒而需有所作為的是他們,如何讓民眾做好準備,最直接的對象就是地方政府。刻意漠視氣象預報的不確定性,不在意災害業務主管機關發佈警戒的條件與時間,就是沒掌握到災害來臨前應該做好應變的關鍵時機與作為。長期以來,災害業務主管機關的首長和縣市政府首長與轄下災害業務主管局處長官都有意無意地躲在氣象預報的後面,不願意承擔責任。這才是台灣面對颱洪災害應變效能不佳最根本的問題。

▎氣象局如果有錯,錯在哪?

氣象局的人員唯一的錯,就是他們一直不敢大聲地說,「我們是負責氣象預報與颱風警報的!」在過去的經費支持下,氣象局已經做得很好了,當然,若預報不夠精確,就絕對有持續改善的責任,但也應該抬頭挺胸為既有的成果辯護。

氣象局該做的是,向外界說明他們無須負責颱風期間對於民眾戒備的提醒,因為那是風災主管機關內政部的責任;氣象局也不負責淹水警戒或土石流警戒的發佈,因為那是經濟部水利署和農業委員會水土保持局的責任;氣象也不負責警戒區的劃定,更不負責疏散撤離命令的下達,也不負責應變人員的動員,因為那都是地方政府的責任。氣象局只負責做出他們自認為最準確的預報。

但……在長官面前,他們說得出口嗎?就算過去說不出口,現在也一定要說出口。不然,氣象預報人員的淚水流個不停,可能使未來的氣象預報更為保守甚至導致專業人員的流失,這些都會成為氣象局的另類災害!若一旦這些災害成真,在未來,絕對會讓我們的災害防救體系面臨更嚴苛的考驗。

攝影/記者杜建重
攝影/記者杜建重

攝影/記者劉維真
攝影/記者劉維真

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