災害應變不能只靠消防人員

最近台灣天災人禍不斷，大規模災害一個接一個發生，一些電視談話節目的來賓，將救災成功與否的成敗因素，歸因於缺乏一套以消防人員為主的災害指揮體系，這些人主張，災害發生後應該由消防單位主導，管理並指派救難現場的工作予各相關單位，如此才能建立現場的救災秩序，讓現場不致因而混亂無章。

就像要把一間餐廳經營管理好，只靠廚師是不行的。

災害應變的組織與商業經營在很多地方相似，兩者同樣必須組織一群人，快速且正確的提供服務予現場（餐廳內）的人員。以災害應變來說，除了需滿足許多救災上的需求（如搬運大體，清理現場，與安置災民）外，制定合理的人員替換制度，規劃整體的救災戰術，甚至與不同機關及民間團體合作與溝通，依美國的救災經驗來看，要成功應變一場災難，這些的細節缺一不可。

就像運作一間餐館需要有專業廚師掌廚，採買人員購置食材，專業人員規劃行銷活動，與負責會計與行政的部門一樣，美國事故指揮體系（Incident Command System, ICS）亦將救災人員分為四大組別，分別為現場操作組（operation），規劃組（planning），後勤組（logistic），以及行政與財務組（administration / finance）。這套體系雖然在災害初期可由消防人員主掌，但絕不代表消防人員就該成為災害應變的主體，而忽略了這套體系是建立在各單位協調合作的精神之上。

以餐廳的經營來比喻，採購組的人員發現食材價格上漲後要即時反映給行政組的人員，兩者共同決定菜單售價應該如何調整後再上呈給餐廳最高層決定，災害現場各組別與各機關間亦需有這樣的機制，先共同協調出可行的方案後，再交由現場指揮官（Incident Commander, IC） 裁定。

由此可見，災害現場的應變體系要運作成功，不是只靠一個機關就行，所有參與災害應變的機關彼此間必須有溝通的管道，有合作的默契。這些溝通的管道與合作的默契，有賴平日的培養與協調。這點從911事件中，美國五角大廈的災害應變行動中可見一斑。當時參與災害應變的各單位，彼此平日即共同參加許多聯合救災演習，並一起規劃大華府地區的防災策略，因此當飛機撞上五角大廈後的第一時間，現場指揮官（當時為阿靈頓市消防局副局長），立即打電話與各相關單位協調，並迅速建立起現場的災害應變體系。

我認為現今對災害應變的討論只聚焦在消防人員可以做什麼上面是件很危險的事情，過於聚焦在某一災害應變單位的角色，反倒會失去了綜觀全局的視野。災害應變不只是在處理眼前的問題，後續災民安置，現場管控，甚至死者辨識與後事處理，凡此種種，很明顯無法由消防人員獨立完成，就像要成功開一間餐館，除了關注自身的餐飲品質外，如不關心整體經濟環境與地方特性，最終也很難成功。

制定國家政策要從大的整體戰略著手，再接著制定小規模的戰術執行，談論災害應變體系也應從整體國家運作，整體政府團隊的角度出發，再決定個別機關的權責與工作內容。由大方向看小策略容易，以管窺天則必不完整，在建立完整的災害應變體系以防範下一場的災難時，我們應該抽離消防為主的防災指揮思維，建立一個以政府各機關單位共同合作為本的災害應變機制。