「有種就建交啊」？戰略模糊下，如何思考台美關係？

（※ 本文由美國國會台灣觀測站成員共同討論完成）

在討論台灣、美國與中國之間關係時，許多人都會問：為什麼美國不和我國建交？有些人是出於真心不瞭解台美關係的互動，有些人則是以「疑美」的角度，甚至常在各種討論中放大絕，「講這麼多幹嘛？有種就建交啊！不建交就是假的！」

尤其，近期中共連續挖角台灣兩太平洋邦交國（本文將中華民國視為台灣的正式國名，因此兩者是同義詞，以下行文不再另外解釋），美國國會則是以《台北法案》作為因應，行政部門也以副助卿將訪台回應，但也有許多人質疑：美國自己都沒跟台灣建交，又如何幫助台灣防止斷交？

先講結論：做為國民當然希望台美可以建交，那是台美關係發展與深化的一大里程碑，但是這並不是「現階段」的優先重點。

認識美國的一中政策與戰略模糊

首先，我們需要先了解美國的中國政策和台灣政策是什麼。

美國的「一中政策」係由《台灣關係法》、美中聯合三公報、雷根六項保證等核心法律和文件所組成，而日前更有一份解密文件指出，雷根總統對內另簽一個重要的備忘錄但書：對台的軍售必須要維持可以跟中共軍力發展相抗的程度，而且這是美國外交政策當中永久有效的原則。在這些文件中大致說明，美國「認知到」中國對台灣的立場，但美國不會主動催促兩岸協商處理一中問題。

自從美國與中國在1979年建交以來，他們承認「中華人民共和國政府代表中國」，但這不代表台灣失去國際地位，因為美國同時利用《台灣關係法》規範美國和台灣的關係，其中明文規定台灣適用一切和其他國家相同的法律義務，只是，不明確承認台灣是一個國家。簡言之，美國與台灣的來往，「實際上」是國家對國家的關係，但「法律上」規定是「準」國與國關係。

從美國的角度來看，這個「一中政策」的框架，還不到需要砍掉重練的急迫性。這一點可從華府智庫政策圈，以及各路學界專家的觀點得到證實——主流觀點認為，一個用了四十年的台美框架，用的好好的沒必要砍掉。

事實上，也是因為這樣的框架賦予兩國充足彈性，例如對台灣的待遇部份，就是很彈性的事情，可以做的事情很多，不見得一定要動到大框架。這就是美國所謂的「戰略模糊」。

建交的成本與風險

再說，若美國真的放棄「一中政策」與台灣建交，必須得思考，這項舉動可能會帶來什麼後果？雖然目前美中貿易戰持續升溫，但貿易戰的目的，是美國為了跟中國談判出一個更全面性與平等的貿易協定，尤其是要逼迫中國做出更多自由化的開放措施。

除了貿易戰之外，美中兩方還是密切交往，不僅是官方交流，民間交流包括經濟、學術、文化等都很頻繁。而以美國國務院發言人奧特加斯（Morgan Ortagus）所稱之「流氓政權」特性來說，若美國今天真的與台灣建交的話，中國勢必會開始採取激烈行動，如隨意拘捕境內美國人，或是設法迫害境內的美國企業。若因此導致雙邊關係全面潰決，美國當局要怎麼和國民交代？要如何解釋、合理化這項政治決定？

即使現在行政部門主要由「強硬派」（hawks）掌權，認定中共是敵人、必須用強硬手段逼迫他們改革。但多數智庫和政策界的菁英們，不盡同意這樣的強硬手段，認為必須善用各種外交手段讓中共融入世界體系。

外交是內政的延伸，所以得考量國內各方意見。目前，美國內部雖對中國向外擴張的野心，以及影響世界自由秩序的行動有所共識，但如何處置這樣的野心，尚未形成一致的看法。

台灣外交政策的考量

看回外交承認和邦交國這件事，外交目的絕對不僅在維繫邦交國的數量，也不是只有「官方」之間的交流而已。當我們在看待外交活動的時候，要看我國跟他國政府互動的「層級」（level）和「本質」（nature）。

我們可以思考的是，美國和中國、俄羅斯也都有建交，但其關係是否良好？又如美中貿易戰，雖然交流「層級」高，但交流「本質」卻是帶有競爭與敵意的關係。

又比如說，台灣邦交國數目只有15個，但有超過110個免簽國家，持護照可以直接入境不需簽證；中國有將近180個邦交國，卻只有11個免簽國。台灣的主權在國際上並不是靠邦交國數目來決定的。

從台灣的角度來看，台美關係可從兩大面向切入。以外交關係來說，現階段仍有不少有待突破之處，例如：兩國之間的事務能否由官方直接接觸（現在還是要靠白手套，台灣美國事務委員會以及美國在台協會）、官方人物能不能直接公開見面、軍售能不能透過正常國家管道、外交人員待遇是否等同他國外交人員、簽訂貿易協定……等等。

台美之間若要推動這麼多的議題，必須採取美國行政部門、國會、智庫政策圈能夠接受的方式。實際上，現在台灣在做的事情就是爭取國家待遇的「正常化」，我們也的確看到許多事情都在朝正常國家的軌道移動。

如今年以來我國已有多筆軍售案，透過美國與外國的軍售合約採同樣的管道，已經漸漸朝向成為美國防部「外國軍事銷售計劃」（Foreign Military Sales, FMS）常態夥伴；雙方行政官員可以公開會面、拍照打卡、甚至是和他國官員公開同台。這些以前相當少見的措施，現在則漸漸成為「正常化」的表徵。

懸而未解的國格問題：台灣或中華民國？

台美建交除了並非現階段首要任務之外，還有個重大問題懸而未解：中華民國／台灣，在國際法上的性質是什麼？

美國1978年與中華民國斷交的時候，中華民國在國際上仍然宣稱代表全中國，因此當時美國是將對中國的「政府承認」轉移到中共身上，亦即由中共政府來代表中國。

在當時，台灣的人們是被視為中國人、且多數自認是中國人（畢竟不自認為中國人的話就會被警總抓走了），因此，在1972年《上海公報》裡面，美國的立場是：「美國認識到（acknowledge），在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，台灣是中國的一部分，美國政府對這一立場不提出異議。」（特別注意，美國說是認識到，並不是「承認」，而且上面說的是中國人立場，經過這些年之後這個主詞變得很有趣。）

那現在呢？台灣經過1990年代的民主轉型以及修憲，明確定義了我們的治權僅及於自由地區（台澎金馬），而且自從國家統一委員會在1992發出聲明後，就再也沒有官方正式宣稱代表整個中國。即使是經常在演講及接待外賓的場合作如是宣稱的馬前總統，在其執政後，也沒有再以國家機關的名義發布正式宣告，僅以總統府刊出總統講稿的方式呈現。

我們可以確定的是，目前「中華民國」的性質跟1978年斷交時，那個強調漢賊不兩立、爭取正統中國的中華民國，顯然已經很不一樣了。或許可以這麼想，現在世界上還有哪一個主要國家，有可能會承認中華民國代表正統中國？就連我們的邦交國很多也都直接稱呼我國為「台灣」，而非中國。

然而，就連我們自己也還沒對「國格」做正式釐清。如果美國欲與「我國」建交，那會是用什麼名義？會不會影響（中國）政府承認的性質？這樣會變成兩個中國嗎？又或者是一中一台？這會是建交時必得面對的國際法上的根本問題。

要知道的是，美國與我國斷交以來，幾乎很少在官方文書裡面提到中華民國，反而不斷提到「台灣」，包括《台灣關係法》也是如此。

近來官方文書更出現不少直接把台灣稱做國家的情形，例如國防部的印太戰略報告、移民局關於台灣人歸化的規定等等，在這些實踐當中，台灣似乎已經直接和中華民國畫上等號。

如果我們有些歷史素養的話，在1960年代末期，美國曾提出「雙重代表權」的建議，認為可以讓「兩個中國」同時存在聯合國，但蔣介石基於漢賊不兩立的理由而斷然拒絕，一直到1971年才改變態度「不反對」這個提案。但一切都太遲了，並在當年聯合國表決輸掉，保不住會籍，而後自行宣布退出聯合國。

無論如何，我國國格問題勢必嚴正看待，無論是中華民國、中華民國台灣或是台灣，都必須要有清晰且明確的看法，始終採取模糊策略、遊走模擬兩可的灰色地帶，對國家正常化來說，並非長久且健康的辦法。

小結：後續方向

筆者並非不期待和美國建交，多數國民也都支持能與他國深化外交關係，但在討論外交、或說是公共事務時，動輒以「有種就建交啊」的態度，對於促進台美關係毫無助益。而台美關係繼續地「正常化」，最終目的就是會走向建交這個最好的結果；在此之前，我們都還有很多事情要做。

必須再次強調的是，正常化是一個累積的過程，我們必須確保這個過程是持續的。當前的世界局勢是中國和美國開始走向競爭大於合作的關係，這是近幾年來外交競合的趨勢。

有許多人認為，台灣不要捲入強權之爭、最好維持等距；甚至有人主張「回歸兩岸關係」，這些說法顯然是出自對國際關係的本質不了解。

主張台灣應維持等距關係，必須認識到，在現實主義下台灣並沒有本錢和實力在兩大強權之間維持等距。台灣的地理位置、戰略位置和政經歷史發展，注定被置於美中兩大強權的最前線。

另一方面，中國的對美政策和美國的對中政策，台灣問題都是其中最重要的關鍵之一。對兩大強權來說，台灣的地位都很重要，台灣何來自外於美中之爭的可能？

回望歷史，從1950年代蔣氏政權在台發展以來，就客觀事實來看，說台灣始終是親美陣營也不為過，不僅接收美國金援與軍援，乃至市場開放而促進經濟發展。相反地，中共那端則不掩飾自己侵略且併吞台灣的野心。

台灣要做的事，是讓自己變得更強大，成為國際上許多相同理念國家的可靠夥伴。我們知道各國外交政策都是以自我利益為最大考量，美國也不可能全為台灣著想，但是，從整個歷史發展和美中兩個政權的本質來看，台灣（中華民國）要靠哪邊近一點才對自身有利？相信不會是宣稱不放棄武力犯台，並拋出一國兩制、台灣方案的那邊。