賴怡忠／40年不變的《台灣關係法》，應時而變的美台關係（下）
▍上篇：
美國台海政策在後冷戰時代進入25年失序期
美國在形成一中政策時，沒關注到台灣民主的發展，以蔣家政權對台灣的定位作為規範台美中關係的前提之一；另一方面，美國也同樣沒關注到中國日後的變化方向，或者說，中國日後的變化方向與美國的期待相反。美國沒注意到中國日後沒有進一步自由化。
除了中國崛起使其有意挑戰現狀，讓台海情勢再度被軍事化外，復因對台灣民主化的恐懼而與台灣的對決更劇烈。總而言之，美國在後冷戰時代的台海政策實質進入了25年的漂流與失序期。
1989年天安門事件爆發，鄧小平的10年改革竟然到後來出現鎮壓學生、工人與市民的情形，導致美國對於中國的改革開放產生懷疑，但美國並未因此改變交往政策。
之後1990年代，當蘇聯解體，冷戰正式結束後，柯林頓總統發展出強化經濟交往以帶動中國政治改革的說法，取代冷戰聯中抗蘇的戰略邏輯。此兩個不同邏輯的結論都非常一致：即美國必須持續與中國接觸，認為接觸交往可能會帶來改變，懷疑交往者被打為是有意持續冷戰體制的圍堵派。
中美關係「交往促變」的期待與失落
「交往促變」的核心主張是接觸交往可能會帶來改變，而不接觸絕對不會帶來改變。交往促變的中心點是經濟交流，主張經濟交流可以帶來中產階級在中國的興起，進而使中國透過資本主義發展而邁向政治自由化。這是標準的發展理論邏輯。是習近平上任後種種改變現狀，挑戰自由主義價值，改變世界規則的作為，使「交往促變論」被嚴重質疑。
美國反省到與中國強化經濟交流，帶來政治自由化的說法與現實發展不符，甚至過去與中國的經濟交流已經幫助中國快速崛起，成為世界第二的經濟體，進而威脅到美國的利益。這些改變，使「交往促變論」快速消風。
「交往促變論」主張經濟交流不能中斷，導致美國對中國違反經貿規則的作為視而不見，近年來美中貿易爭議的議題如匯率、貿易失衡、中國的出口補貼政策、以市場強迫技轉、剽竊智慧財產的作為等，在10年前就都被提出。是到了川普上台後才對這些問題嚴肅看待，不再抱怨兩句了事。
但除了經濟議題外，「交往促變論」也提到中國是美國處理北韓核武問題的夥伴，等到中國崛起為世界強權後，更加碼主張中國是處理伊朗問題、阿富汗問題、甚至是氣候變遷問題的夥伴。
但關鍵是：中國在這些問題的貢獻度甚低，唯一憑藉的是其在聯合國可以動用否決權，中國也是導致氣候變遷的重要原因之一。
前者令國際關係決策者希望含括中國使其不要搗蛋，後者則因中國是主要的問題來源，因此解決之道就必須含納中國。中國從來都不是以作為解決國際議題主要貢獻者的身分被含括在國際治理方案中，而是安撫以使其不搗蛋，或因為本身是問題的來源所致。
雖然過去25年來支撐「交往促變」論的理由有改變，但不能妨礙美中交往的要求卻持續，在這個狀況下自然視美台關係為不能妨礙美中關係發展，使得美台關係始終存在天花板。
把美台關係服從於美中關係的邏輯在冷戰結束後持續支配華府對台政策，甚至在馬政府時代還曾出現「棄台論」，希望利用兩岸關係的和緩時機一舉放棄台灣，因為這既可使美國免於要在台灣危難時考慮是否放棄台灣的道德責難，且也有助於美中關係的正常化發展。
最好笑的是，擔心美國被兩岸戰事捲入而產生的棄台論思考，竟需要在兩岸關係相對緩和時才會有放棄台灣的政治與道德空間，這樣的自我矛盾顯示了把美台關係從屬於美中關係所存在的本質性問題。
2013年後，美國逐步改變對台政策的思考方向
美國這個想法在2013年以後逐步改變。2013年，因應台灣參與國際民航組織（ICAO）的需求，美國歐巴馬總統在2013年7月利用簽署支持台灣ICAO國際參與的場合，宣示了美國「支持台灣以觀察員身分參與以國家為會員前提的國際組織，對無須國家為會員前提的國際組織，美國支持台灣成為會員」。這個新宣示扭轉了1998年柯林頓政府對台灣的「三不政策」，也預示了美國對台政策思考的新方向。
在過去美國對台政策著重於維持台海穩定，特別是以非戰狀態定義台海穩定，但對台灣的國際參與的支持態度相對消極。
當時美國提到支持台灣在世界衛生組織的有意義參與，但明確不支持參與／加入聯合國的公投。自2013年7月以後，雖然還沒有改變對台灣入聯公投等的立場，但相對過去對台灣的國際組織參與被打壓不聞不問，不將其視為中國對台壓迫的作為等態度，華府對中國在國際打壓台灣的作為顯示出更多關注。
這個關注也與另一個對台思考的改變有關。
美國開始強調美台關係有自己的邏輯，不依附於美中關係。強調台灣是世界上有實力的國家，本身值得被重視，更強調台美是共享政治價值的夥伴。相對於美國與扁政府的「台美是價值同盟」說法保持距離的態度，現在是美國在各種場合主動說台灣是美國的朋友，是促進自由開放印太地區的合作夥伴。不僅顯示對台灣的重視，更顯示美方強調美台關係本身就很重要，不從屬於其他關係。
證諸本次蔡總統在夏威夷與傳統基金會視訊會議演說中主張要從世界戰略看待台灣，台灣不是兩岸關係下的台灣，顯示美國不再把美台關係的位階放在美中關係之下。兩岸關係與中國問題固然是美台關係要關注的對象之一，但不是美台關係的全部，美台關係仍然有不屬於兩岸關係，或是美中互動的成分。
把美台關係從美中關係的束縛下解放出來，是近年來華府對台政策的本質性改變，只是國內主流分析意見在從眾不犯錯的集體潛意識下，持續傾向透過兩岸關係觀察美國對台政策，也自動把台美關係安上個美中關係的天花板。這不僅使台美合作有無法對焦的風險，也自動讓中國擁有對台美關係的發言權，台灣的戰略先機因此一步步的流失。
▲2019年3月27日蔡英文總統與華府智庫「傳統基金會」視訊會議。影片／總統府提供
擔憂台灣是美中關係麻煩製造者想法不僅過時，而且危險
前述把台美關係安上美中關係天花板的過時主張，有另一個副作用，就是會自動將台灣當成美中關係的麻煩製造者，因為是以如何不讓台美關係危及美中關係的邏輯下，思考美國對台政策（或是台灣對美政策）。
把台灣視為美中關係麻煩製造者，在美國對台政策的操作上衍生兩種對台相當有害的作為。第一是戰略模糊（Strategic Ambiguity）政策，第二是雙重嚇阻政策（dual deterrence）。
戰略模糊政策主張美國對台安全承諾不能太明確，否則會被台灣視為美國提供台灣一張確保其安全的空白支票，會任隨己意肆意挑釁中國，把美國捲入不必要的戰爭中。戰略模糊雖說要讓中國猜測美國的可能反應，但真正的目標是箝制民主台灣，因為民主台灣相較於中國是更可能的挑釁者，因此不能有明確承諾。
但戰略模糊政策搞到後來，中國已在台海發射飛彈恐嚇台灣總統選舉，還迫使台灣讓出台海控制權，逼台灣退到台海中線以東，現在更出現中國軍機、軍艦肆意繞台。換句話說，在台灣什麼都沒做的情形下，台海緊張卻步步升高。這是因為戰略模糊只會誘使攻擊方在不知紅線為何的情形下，想透過行動測試守方底線，違背了透過明確底線以展現有效嚇阻的邏輯。這種狀況的出現，正因為戰略模糊是把民主台灣當成問題，不把中國當成嚇阻目標的本質。
第二，雙重嚇阻政策，是強調美國嚇阻中國武力進犯台灣，但也嚇阻台灣宣布獨立，甚至說，是要求台灣不獨以換取中國不武，美國同時嚇阻台海雙方以維持和平。
但不武是軍事行為，不獨是政治主張，不獨換取不武是將政治行動與軍事衝突等量齊觀，演變到後來變成只要中國不對台使用武力，在台海已處於非戰狀態下，美國就將重點放在嚇阻台灣獨立。因此先天上其操作重點就會在監視台灣的政治行為。
偏偏，美國對何謂台灣獨立又沒有說明清楚，在中國持續改變對台獨的定義後，美國在自己沒有清楚定義的情況下，就容易將中國的台獨認知當成是自己要壓制的政治行為。因此在90年代是宣布台獨，到了21世紀除了要箝制台獨外，還出現要嚇阻「朝向台獨」（moving toward Taiwan Independence）的政治行為，這包括制憲、修憲、公投、宣布領土範圍等。甚至在反對台灣制憲或是修憲後，還曾有人進一步主張台灣必須遵守一中憲法才是個尊重憲法的民主政體。
當中國進一步說出不統一就是台獨後，美國才開始關注到至中國透過改變對台獨的定義，利用美國「不武不獨」的戰略等式，誘使美國主動幫北京箝制台灣的實質作為。
由於「不獨不武」在承平時代的重點就是「處理」台灣的政治行動，當中國開始掌控對台獨的定義，以及擔心其行動會被美國認知為台獨下（或是被中國形塑是台獨），已經對台灣的民主發展出現天花板效應。
換句話說，台灣民主是有限制的，對於前途的決定權是有限的，這些都已經導致對民主體制的信心問題。如果投票無法自由自在的處理台灣前途問題，台灣的發展就永遠存在是否能永續的嚴重陰影，前途的不確定導致對這個地方的未來可以如何發展的想像出不來，有能力的年輕人也會覺得前途受限制，這種鳥籠式民主會逐漸失去吸引力，特別是對年輕人來說。
因不願意生活於獨裁體制下，這些有才華的年輕人選擇出走的可能性就會高很多。
國會是支持美台關係的關鍵穩定者
現在的台美關係，可說是中美建交以來最好的狀況。只是《台灣關係法》40年來，即便美國行政部門對台政策與對中政策出現這麼多變化，其對台政策若干作為（戰略模糊、雙重嚇阻等）仍然不脫濃濃的對台不信任感，但國會始終是美台關係得以維持，甚至在川普時代大步前進的主要促進者，說美國國會是台美關係的關鍵穩定力量一點也不為過。
這個支持必須強力維持。台灣學術圈有個「國務院台灣科官員對台政策決定權高於國會議員」的迷思，這是不對的。不僅錯將美台事務經營者與美台關係方向促進者有角色混淆，甚至還暗含國會議員不懂複雜多變的台美關係的觀點，因此往往認為國會議員的好心，不見得會對台美關係有利。
近日台灣若干人對美國會議員呼籲邀請蔡總統赴美演說，不先好好感謝美國議員，反而先說要根據台美關係與台灣利益再考慮考慮的說詞，可見一般。畢竟會提出條件說，就暗示了總統受邀赴美國會演說不一定符合台灣利益。這本身是非常奇怪的邏輯，也是對美國國會能力的輕視。台灣應摒除對美國體制這種似是而非的認知。
需de-couple美台、美中與兩岸關係，美中台三角架構已不適用
現在的川普政府出現了將美台關係與美中關係de-couple的變化，將美台關係從美中關係下解放出來，強調美台關係有自己的發展邏輯，是美台關係出現躍升趨勢的主要原因。當然中國改變現狀，意圖推進新的國際治理體系，挑戰自由與以規則為基礎的國際秩序也是導致美國重新估計美中與美台關係的重要原因。
這個發展也使美國不再以兩岸關係來看待與台灣的互動，蔡總統的「台灣是世界戰略的台灣，不是兩岸關係約束的台灣」，與這個認知趨勢相符合。也意味著未來美中台關係的三角架構會逐漸向美中、美台、中台（兩岸）等三個各自發展的雙邊關係移動。值此《台灣關係法》40週年之際，40年來，台美關係所經歷的互動架構演變背景，及其帶來的新契機，需要被嚴肅對待。
（原文授權轉載自「思想坦克Voicettank」，原標題為四十年不變的《台灣關係法》，四十年應時而變的美台關係典範（下）。）
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