賴怡忠／40年不變的《台灣關係法》，應時而變的美台關係（上）
台灣關係法，規範美國與台灣「人民」的關係
今年是《台灣關係法》（Taiwan Relations Act, TRA）40週年，也是美中建交40週年。
《台灣關係法》是美國國會當年因應美中建交而主動進行的國內法，以因應當美國與中華民國政府斷絕正式外交關係後，與台灣島嶼上的人民關係該如何維繫的問題。這可由《台灣關係法》第二條a款看出「由於美國總統已終止美國和臺灣統治當局（在1979年1月1日前美國承認其為中華民國）間的政府關係，美國國會認為有必要制訂本法：（1）有助於維持西太平洋地區的和平、安全及穩定；（2）授權繼續維持美國人民及臺灣人民間的商務、文化及其他各種關係，以促進美國外交政策的推行。」（摘自美國在台協會《台灣關係法》之中文參考翻譯）。
因此，《台灣關係法》本文關注的是美國（人民）與台灣人民的各種關係。坊間有人認為美國以國內法規範美台關係，因此認為美國主張台灣是美國的一部分。這實際上是誤解。首先，美國有種種規範對外（人民）關係的國內法（如《香港政策法》、《緬甸法》等），但不意味著立了這些法律就表示美國就主張其為美國的一部分。
更重要的是，因為《台灣關係法》處理的是美國（人民）與台灣人民在美中建交之後的關係，不是美國如何處理這塊土地，換句話說，當美國不再承認中華民國政府代表中國且與其斷絕外交關係後，在中華民國政府統治下的台灣人民，是不能被認為就自動被中華人民共和國政府所代表，根據新的美中關係來處理與台灣人民的關係。這表示當時的美國政府同意不讓北京政府代表台灣人民，認為台灣不是中華人民共和國的一部分。因此要另立新法以規範與台灣人民的關係。
如果與1992通過的《香港政策法》（US-Hong Kong Policy Act）相比較，這項差異就更明顯。
《香港政策法》是因應1997香港以一國兩制回歸中國為背景，提到承認香港特別行政區的特殊地位、對香港與中國差別對待、承認香港特區的護照等，但通篇不提其與香港人民的關係。同樣是美國國內法，《台灣關係法》是針對在美中建交後如何規範美台人民關係，並保障台灣人民的人權與促進民主的法律，《香港政策法》則是針對美國在1997香港回歸後美國要以什麼方式處理與香港關係的議題，與香港人民的關係較為間接。
《台灣關係法》與「轉換期」的美台關係
《台灣關係法》是美國國會主動立法。國會主動對外交事務立法的原因很多，根據一份由戈迪溫（Steven Goldstein）與薛瑞福合作的論文1，美國國會主要是對於卡特政府建交過程刻意繞過國會感到不滿。可想而知，這份國會立法被當時的行政部門視為與中國建交的麻煩製造者，對執行這項法律態度消極。甚至據說當時卡特政府有一種聲音認為，在失去美國支持後，國民黨政府終究要與北京政府談判統一，因此《台灣關係法》就是個規範在統一前美台關係的法律，是個邁向統一的台美關係之過渡性安排。
事實上，在80年代有不少人持此種觀點，認為台灣是隨時會消失不見的政治實體。畢竟當時中國在鄧小平主政下，搞改革開放，湧進大量外資，北京還變成美國抗蘇的冷戰盟友，中國在與美國建交後，也故示寬大地對台提出｢和平統一、一國兩制」，呼籲通商、通郵、通航。
反觀當時台灣接連出現美麗島事件、林家血案、陳文成事件等國際人權惡案，還發生去到美國領土暗殺美國公民的江南案等。國民黨政府接二連三出大包，國際形象比中國共產黨不堪許多，當時國際上多認為中共是好學生，國民黨政府則是一副垂死掙扎的模樣。唯一稍強的地方，是當時還不錯的經濟表現，好到讓台灣可以晉身為亞洲四小龍。
80年代後才成形的美國一中政策
美國對台政策的一中政策部分，由於包括了美中三公報與《台灣關係法》，因此就時序上來說，必須是在1982年《八一七公報》後才真正成型，這是1971年季辛吉搞腹瀉密訪中國外交10年以後的事了。現在所看到的美國一中政策直到1982年後才出現，不是在1971年。
從1972年《上海公報》到1982年的《八一七公報》（也是在上海），美國對中的戰略邏輯有很大變化，也影響對台的作為。當尼克森簽署《上海公報》時，他腦袋中期待中國可以提供美國的，是協助結束越戰。畢竟前一年季辛吉密訪中國後，美國還是在聯合國保衛中華民國的席位，也曾向中華民國政府建議雙重承認。美蘇之前還進行系列限武談判，與中合作反而可能使美蘇的和解破功（當年的國務卿羅傑斯就以此對季辛吉密訪中國深不以為然）。
是到了美蘇新冷戰再起，聯中抗蘇才成為與中交往的戰略邏輯。當中國被華盛頓視為可以幫助美國處理其當時最關切（如越戰），或是最重要（如對抗蘇聯）問題的夥伴時，自然提升中國對美叫價籌碼，或是美國也會主動衡量與中國的喊價能力而斟酌再三。
有時候這不禁令人猜想，如果美中早些建交，是否中國可以要價的籌碼會相對更低一些。美國在對台關係的自我限制就不會那麼嚴格呢？
一中政策形成時沒注意到台灣的民主化
與一中政策的最終形成時間相連繫的是，一中政策形成的時刻是在台灣民主化發生前。台灣不少人強調美國的一中政策只是認知（acknowledge）中國宣稱台灣是中國一部分的主張，美國並沒有承認。
這點當然沒錯，美國也沒有因轉換政府承認就自動認為台灣是中華人民共和國的一部分，但是1972年《上海公報》關於台灣是這麼寫的：「美國認知到海峽兩岸中國人堅持世界上只有一個中國，台灣是中國一部份的立場，美國不挑戰此一立場／對此不表示異議」。這裡面有兩個關鍵，第一是強調兩岸一中是海峽兩岸中國人的主張，二是美國不挑戰此一立場。
就第一點而言，參與起草《上海公報》，時任助理國務卿的葛林（Marshall Green）於其回憶錄中提到，原先草稿海峽兩岸的人（all people on either side of the Taiwan Strait），是他強調要加入中國人（all Chinese on either side of the Taiwan Strait）。這個強調，暗示美國務院當時可能察覺到台灣內部有自認不是中國人者，不認同台灣屬於中國的主張。因此國務院最後加上兩岸的「中國人」。
就第二點來說，美國雖不承認中國對台主張，但基於發展與中國關係，對中國此一立場不表示異議。加上之後美中其他兩公報的發展，使得最後的一中政策雖有美國不承認台灣屬於中華人民共和國，但卻是在當時台海兩岸政府均宣示台灣是中國一部分，以及美國不挑戰這個主張的基礎下建立。意即當時的一中政策，是在美中台三方均不主動挑戰台灣是中國一部分的狀態下被維持。
眾所周知，一中政策成形時台灣還處於戒嚴，國軍莒光日教學是把台獨與共匪當成三合一敵人，當時連提到台灣意識都被懷疑是搞台獨顛覆國家，鄭南榕其後更為了人民有主張台灣獨立的自由，在被警察圍困後自焚而死。在當時，住民自決是被嚴厲壓抑的政治主張。直到90年代民主化後，台灣人民有權決定台灣前途的主張才正式躍上檯面，並逐漸取得多數人民同意。
自認不是中國人的台灣認同，也從原先的少數成為今天的絕大多數。這些是隨著台灣民主化而出現的變化，但不在當時形成一中政策的考慮中。
90年代台灣在大步邁向民主化時，因為解嚴與民主化使得原先被壓抑的台灣認同與住民自決主張破蛹而出，成為決定台灣政治走向的主要推動力。但也因這些主張都會挑戰台灣屬於一中的立場，不只中國反對挑戰一中的立場無庸置疑，美國一中政策的制定者同樣對台灣這個趨勢感到緊張。
基於民主價值原則，美國無法反對這個擁有民主正當性的台灣認同與住民自決對一中前提的挑戰，但又認為如果沒有一中政策，美國將無法維持台海穩定與維繫美中關係。
因為這層憂慮，美國政策圈在90年代對於有民主先生美譽的李登輝之態度，往往與國會的全面擁抱不太相同，反而相當保留，甚至日後出任美國在台協會處長的包道格還曾說李登輝是台海穩定的麻煩製造者。這些人對於當時新起的民進黨，態度更是不屑。
美國基於價值信念無法懷疑民主，但又對基於民主正當性而成長的台灣認同挑戰一中政策感到芒刺在背，一中政策圈有人為此發明出「尊重一中是負責任的民主，挑戰一中的是不負責任的民主，是民粹」的觀點，意圖根本擊垮台灣認同與住民自決的正當性。
更有人提出如下的後設解釋以說明台灣民主化過程。他們說台灣民主化的基礎是因80年代的一中政策架構台海穩定，使蔣經國有餘裕進行政改，穩定的外在環境也帶來台灣的經濟發展並催生出中產階級。
蔣經國政改鋪下的基礎與這批在80年代成長的中產階級，是台灣在90年代邁向民主化的主要動力。這個解釋全然不提台灣反對運動長期扮演的角色，戒嚴時代的白色恐怖與關押也被忽略，彷彿民主化是由上而下的恩賜，與民主運動無關，並暗示民主是人民有錢有閒之後的玩意。
這種對台灣民主發展全然去脈絡化的解釋，固然經不起台灣民主化研究成果的檢驗，但是美國外交政策界與政治研究者涇渭分明，為了護衛外交政策而發明與實況完全相反論述的作為所在多有。而此後，美方為了捍衛一中政策不被挑戰，導致華府與台灣民主的內在緊張一直未解，甚至還曾因這個緊張關係導致美國選擇支持與其國家利益完全相反的政治勢力。這個緊張現在還是很難解決，畢竟民主意謂著選擇的自由，一方面說支持自由戀愛決定婚嫁對象，但另一方面又說不可以質疑指腹為婚的合理性，這種神邏輯沒人看得懂。
▍下篇：
（原文授權轉載自「思想坦克Voicettank」，原標題為四十年不變的《台灣關係法》，四十年應時而變的美台關係典範（上）。）
｜延伸閱讀｜
- An Uncertain Relationship: the United States, Taiwan and the Taiwan Relations Act, Steven M. Goldstein and Randall Schriver, The China Quarterly, No. 165, Taiwan in the 20th Century,Mar., 2001, pp. 147-172
