讓出行更順暢！借鏡倫敦交通局的跨運具整合

※ 本文由作者與「UTransit」臉書專頁創辦人、台灣大學土木工程研究所交通組碩士生夏明達（Máté Sebők）協作，特此鳴謝。

台北交通運輸的各種亂象，是否皆因交通事務分化管理，不同交通方式之間缺乏整合？倫敦成立「倫敦交通局」以單一政府機關廣泛管理所有交通運輸相關事宜，「TfL模式」打造出跨運具整合的都市交通。

以下幾件讓人氣餒的事，應該可說是在台北都會區的人們的共同生活經驗：

1. 下了捷運想要轉乘公車，公車站卻並非設置於捷運站出口外，於是，必須穿越高車流量的馬路、或者甚至還得走上更長的一段路，才能抵達公車站。
2. 在晚上10點過後，搭捷運到都會區較外圍的地區如新店、板橋、新莊等，下了捷運想要轉乘公車，捷運接駁公車的班次卻不但銳減也未與捷運班次配合，因此前一班的接駁公車可能在捷運到站的2分鐘前就已離開，下一班卻要20至30分鐘後才來，而捷運時刻表上也完全沒有附上接駁公車的時刻資訊。
3. 在有人行道的地方，人行道上面常劃設了機車停車格、自行車道以及公共自行車租賃站，於是行人被迫隨時擔心提防行駛於人行道的機車與自行車，以免遭其催促讓道或擦撞。

以上這些亂象，是否其實皆可歸因於交通事務的分化管理，使不同交通方式之間缺乏整合？政府內部的交通分工，頗為繁雜而難以充份協調，以台北而言，捷運由捷運工程局管，公車、公共自行車與汽機車停車事務由交通局管，人行道、自行車道與道路則由工務局管。

相較於台北交通管理的紊亂，歐洲城市在二十世紀時即開始推動不同交通方式之間的整合。起先，整合的工作僅涉及公共運輸工具，如輕軌、公車與地鐵之間的整合或是郊區鐵路票價與班次的整合。其中，倫敦在2000年開始擴大整合的幅度，並在該年成立政府機關「倫敦交通局」（Transport for London，簡稱TfL），管理事務除傳統公共運輸系統之外，更納入了道路交通管理、自行車發展、水上交通等業務。

倫敦成立TfL之目的，是要以單一政府機關來廣泛地管理所有交通運輸相關事宜，而在其控制之下，各種交通工具仍可交由民間業者來營運。這種「TfL模式」（TfL model）已是歐洲乃至於世界其他城市效法的對象，台灣城市若要改善交通運輸亂象，應能從中找到值得學習之處。

當然，倫敦成立TfL決非一夜之間就成真，而是奠基於先前公共運輸長達67年的整合史。因此，在探討TfL模式前，我們需先瞭解其發展沿革。

倫敦公共運輸的品牌化

歐洲城市最初開始嘗試整合各種交通方式，是在二十世紀前半。歐洲各主要城市於十九世紀後半到二十世紀前半這段時間快速成長，因此急需發展包括輕軌、鐵路、地鐵及公車在內的公共運輸網以滿足大量交通需求；民間企業也從中看到巨大的商機，傾力建造、營運一條又一條的公共運輸路線。

在那個年代私人汽車還非常少，因此公共運輸業者獲利日增，彼此競爭也日漸激烈，有時甚至會發生公共運輸路線平行設置的荒謬情形，也導致了交通高需求的地區運輸供給過剩、低需求地區卻又面臨運輸供給匱乏，城市的整體交通效率不彰，甚至時顯混亂。另外，不同運輸方式之間的連結與轉換，由於缺乏整合，不僅複雜，也未有妥善管理。

倫敦在1920年代與1930年代間也存在上述問題，對此，1933年，倫敦決定整合各種公共運輸工具，統一由「倫敦旅客運輸委員會」（London Passenger Transport Board，簡稱LPTB）來管理，該委員會置委員七人，其中一人為主席。在LPTB的管理下，倫敦的公共運輸工具識別，首次不分營運業者有了一致的漆色與標誌。此外，為了能夠對公共運輸進行系統性、互連性、全市性的規劃與管理，LPTB也著手整合地鐵、公車、無軌電車（trolleybus）與輕軌各自的營運計畫。

如此一來，LPTB讓倫敦各種公共運輸工具之間的關係成功地從競爭轉為互補。此外，也成功塑造出倫敦公共運輸的「性格」，讓市民與遊客可透過一致的運輸站點建築風格、車輛設計與用色來辨認倫敦的公共運輸。LPTB藉此打造出「倫敦交通」（London Transport）的新品牌。

倫敦公車雖全數民營化 政府一聲令下全漆紅色

二戰後，LPTB改組為「倫敦交通執委會」（London Transport Executive，簡稱LTE），而「倫敦交通」品牌則繼續發展且名稱未改。LTE是英國中央政府「英國交通委員會」（British Transport Commission）的附屬單位。LTE的任務與職責雖與其前身LPTB相同——即營運、管理及維護倫敦的公共運輸網——但卻仍未能成功打造出一個在班次與票價方面均完全整合的運輸網。

後來，LTE又為英國交通部的附屬單位「倫敦交通委員會」（London Transport Board，簡稱LTB）取代，LTB的任務不但仍與其前身LTE相同，也繼承了「倫敦交通」品牌。LTB除擴建倫敦地鐵外，也在1966年啟動「公車再造計畫」（Bus Reshaping Plan）重整倫敦公車路網，主要措施包括：將部分公車路線的票價改為一價到底制（flat fare），同時縮短橫越全市的長程路線距離，以提升班次準時性與合理性。

遺憾的是，由於事前評估的失當，公車再造計畫並不成功，因而被迫修改。此外，從1960年代末期起乃至整個1970年代，倫敦遇上了另一項交通挑戰：私人汽車數量增加導致交通壅塞加劇。政府因而啟動「大倫敦發展計畫」（Greater London Development Plan）以求減少汽車數量。該計畫內容廣泛，包括交通（含公共運輸與道路交通）、住宅、環境等面向，雖是一個全面性的計畫，但是實際上，不同面向的管理仍由不同的政府部門來負責，例如：公共運輸與道路交通就仍舊分由兩個單位來管理，兩者必須在決策過程中彼此協調。

這樣的局面歷經1980年代與1990年代仍未有太多改變，不過，政府倒是持續對倫敦交通的管理進行改革，LTB即於此時被撤廢，倫敦的公共運輸業務則被併入相當於倫敦市政府的大倫敦理事會（Greater London Council），但不久後，又在1984年轉由新成立的「倫敦區域交通公司」（London Regional Transport，簡稱LRT）來掌管，該公司直屬英國運輸大臣（Secretary of State for Transport）。

隨後，LRT創立子公司「倫敦巴士有限公司」（London Buses Limited）來管理倫敦的公車，地鐵業務則由LRT的另一間子公司「倫敦地鐵有限公司」（London Underground Limited）來管理。後來，LRT將部分公車服務標給民間業者營運，使得公車界在LRT的監督下迎來了許多新面孔的業者，而倫敦巴士有限公司更在1989年開始轉向民營化，在1994年至1995年間，該公司分割成幾個事業單位，全數出售予民間企業。

然而，LRT仍對倫敦公車的整體性事務負有責任，包括設計、票價與班表。舉例來說，1997年，LRT就要求民間公車業者將倫敦境內營運的公車一致漆為紅色，一方面是出於其必要性（倫敦的居民與遊客，由於已對於傳統的紅色雙層公車產生認同，而常困惑於新出現的不同顏色公車能否搭乘），另一方面也出於其象徵性（LRT欲透過此舉宣示：其作為決策者的地位仍高於各業者，而業者不過是整合起來的公車網的成員罷了）。此外，由於LRT對於票價有控制權，也主導發行了能通用於地鐵、公車、碼頭區輕軌（Docklands Light Rail）與國營鐵路之間的票券。

單一政府機關TfL 整合所有交通相關業務

儘管公車營運民營化了，倫敦仍持續進行不同運輸工具之間的整合。終於，2000年發生了「倫敦交通」品牌史上的又一次大變革，該年倫敦當局決定將所有交通相關業務整合到單一政府機關位底下——簡稱為「TfL」的倫敦交通局。

整合倫敦的交通系統，是TfL創立的初衷，而TfL是「大倫敦政府」（Greater London Authority）的一部分。大倫敦政府就是倫敦的市政府，主管交通、都市發展、經濟發展與緊急應變，TfL則是依法成立的事業體，需協助倫敦市長實現其《市長交通策略》（Mayor’s Transport Strategy），手段包括：提升地鐵與公車的服務品質、使道路車流順暢、鼓勵自行車發展、提供更佳的交通運輸資訊、加強利用泰晤士河（Thames）、改善交叉路口，以及營造更多橋樑等。

TfL係由理事會（board）來領導，該理事會由倫敦市長主持，成員亦由倫敦市長任命。目前，TfL的理事會包含市長在內共有15名成員，分別來自交通、工運、金融、社福、基建、科學等各界。理事會的所有會議皆開放公眾旁聽，同時也有線上即時直播，有利於外界對TfL加強課責。TfL在理事會之下設置局長（Commissioner）一職，局長負責領導TfL的管理團隊，並需向理事會報告。

TfL延續了其前身LRT的做法，透過與民間業者簽合約，委託民營業者營運公車以及除卻地鐵之外的所有軌道運輸（地鐵則由TfL的子公司倫敦地鐵有限公司來營運），委託合約內容明訂了關於營運、班距與設計的基本要求，以確保公共運輸系統的一統性。

TfL內部共分為三個事業單位，業務分別為：

1. 「地面交通」（Surface Transport）：公車、地上鐵（Overground）、碼頭區輕軌、道路、自行車、河川交通、有軌電車（tram）、阿聯航空空中纜車（Emirates Air Line）、維多利亞客運站（Victoria Coach Station）、復康巴士（Dial-a-Ride）、計程車、私人雇車，以及步行。
2. 「地鐵」（Underground）：地鐵，以及由TfL自營的通勤鐵路「TfL鐵路」（TfL Rail）。
3. 「橫貫鐵路」（Crossrail）：東西向跨越倫敦全境的鐵路，為TfL與英國交通部的合資事業，將從2018年起以「伊莉莎白線」（Elizabeth Line）為名開始正式營運。

在此需要重申的是，TfL為倫敦所有交通相關事務的單一主管機關，因此，TfL的職責並非只限於管理公共運輸而已。舉例來說，TfL的工作也包含制定道路改善計畫、修改交通管制法規、徵收壅塞費（congestion charge）、透過徵收排碳附加費（emission surcharge）來從交通面推動環保，以及推動低碳區（low emission zones）。此外，TfL亦致力於讓倫敦更適宜步行，如改善人行道及社區步行環境、提供可靠且簡單的行人交通資訊。另外，TfL還主管自行車發展，包括設計並建造新的自行車道、對自行車友善的交叉路口以及公共自行車系統。

若要將TfL的職責全數列出，將超過上述範圍，但從這些例子已可以看出，TfL擁有對整個都市交通系統不分公共運輸或私家車輛、綠色運具或燃油運具、慢行交通（active mobility）或動力交通（passive mobility）的全面概觀，也因此雖然TfL只是單一政府機關，卻能將所有人的交通需求納入考慮，並獨力產出全面且綜合的政策，為更上位機關（也就是大倫敦政府）減少決策負擔。

此外，所有交通決策均出自TfL之手，這也有助於避免自行車、行人、道路、公共運輸等不同交通建設，會因彼此衝突而造成的資源浪費或效率低落。也就是說，每一個交通領域的任何改變，與其他交通領域的改變都是彼此協調的。而所有交通領域皆遵循倫敦市長與TfL理事會所制定的優先順序，如此，便造就了真正環環相扣的都市交通網，其中每一個交通領域皆是相互鞏固而非敵對競爭。這種「TfL模式」能確保交通單位的策略思維與長程規劃。

以大交通局發展跨運具整合的都市交通

從以上所述的倫敦交通整合史，我們可以看到，早在TfL創立以前，倫敦各種交通方式之間的整合就已經開始了，而TfL獨特的地方，正在於它帶來了全面且綜合的交通管理及營運。

全面且綜合的交通管理及營運，為何這麼重要？因為，城市的成功發展，需奠基於其交通系統的「跨運具整合」（intermodal integration），讓各種交通方式皆能快捷、有效率、易於使用且彼此連結良好，以便市民依據現實需求來選擇交通方式的最佳搭配。

例如，一個人每天上班的旅程可以是這樣：（1）踏出家門後，沿著人行道走至住家附近的共享汽車租賃站借車，（2）開車抵達捷運站附設的共享汽車租賃站還車，（3）換乘捷運前往目的地，（4）下了捷運後再於捷運站出口外的公共自行車租賃站借車，沿著自行車專用道騎至公司附近的公共自行車租賃站還車，（5）最後沿著人行道步行抵達公司。

由於各種交通方式之間的轉換順暢且便利，更多的通勤者便會為了逃離日復一日的塞車與找停車位噩夢，而從以往自己開車或騎機車上班的習慣轉移到這種「跨運具」的出行方式，這樣一來，不但尖峰時刻的道路壅塞得以減緩，整體而言市民生活對車輛的依賴也會降低，路上車子變少了，城市的宜居性就會提升。

然而，必須強調的是，一座城市若要讓如此複雜的交通系統成功運作，就應該考慮採納「TfL模式」，也就是讓單一政府機關來整合所有交通相關業務，否則，如果所有的交通決策仍必須倚賴不同政府機關之間，或甚至是公部門與私部門之間的討論，將會困難又耗時。

台北如果要採納「TfL模式」的話，就必須在交通運輸方面推動行政整合：將工務局的交通相關業務（人行道、自行車道，以及道路的興建與維護）連同捷運工程局一同併入交通局。整合所有交通相關業務的「大交通局」，才能使都市的交通運輸亂象獲得根本的改善。