王宏恩／在爬完近六萬筆的公務出國報告後，我們發現什麼趨勢？
根據前監察委員周陽山的調查報告，2008至2010年台灣公務員每年公務出國的費用平均高達30億元，前幾年爆發的幾樁「妖受讚」與抄襲事件，也引起大家不少的討論與關注。上週，立法院預算中心公佈了新的檢討報告，但裡面僅限於中央機關。到底我國官員的出國情況如何？錢真的有花在刀口上嗎？出國考察是考察了什麼？
為了研究這些問題，公務出國報告查詢統計網工作團隊以資料探勘的技術，爬梳整理了我國自1994年以來政府各級單位有公告上網的56,593筆公務出國報告。我們希望透過大數據的資料分析，以相較於監察院與立法院不同的視野，切入分析我國公務人員出國的狀況。在數據統計之外，團隊成員亦有訪談中央與地方政府、議會的代表與助理來進一步釐清（或增加？）問題。以下是我們初步的研究發現。
一、資料公開狀況不理想，地方議會全不公佈
即使監察委員已經關注，即使內政部已經在2014年把「報告上網」列為考核項目，但各級機關，尤其是議員、鄉長、鄉民代表會等，報告上網公開的比率非常低。所有的地方議會皆以「地方自治 」為由，只把紙本報告存在部會裡而不公開。而依據2009年公告的《地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例》，所有民意代表們每年都有五萬至十五萬的出國考察費，但並非每位民意代表們每年都有提交報告。在此研究限制之下，我們的後續分析都只能從已公開的報告來進行討論，同時我們也呼籲各公家機關與民意單位應全面公佈出國考察報告，假如這些考察真的是有利大眾的話。
另一方面，新竹市與金門縣也並未在本文的統計內，因為新竹市公佈的欄位過少，只有日期、地點及報告名稱，無法與其它縣市比較，而金門縣的網站故障至今尚未修復。
二、考察次數逐年上升，大多為教育文化類
根據現有的資料，2001年我國公務人員出訪次數為2,259次，而至2015年此數字為5,295次。考察次數逐年上升，這可能代表大家更常出國了，部份原因也可能與2009與2014年後，監委與內政部更積極要求提交報告有關。在這15年中，中央官員每年大概都佔了7成的比例。2016年則因年沒過完或報告未交，因此可查詢的數值較少。
在全部的報告中，教育類與教育文化類就佔了約20%的比例，內容大多為中央與地方政府補助教授參加會議／交流／論文發表／校外教學／比賽，另外也包括與各級大學與高中職出國考察與比賽。而且各主要項目隨時間變化與政黨輪替的趨勢非常明顯，在2008年後教育類大增、公共工程及管理等大幅下降，而為了研究休閒觀光與交通建設的數目則是持平。
三、出訪中國、地方中央、與政黨輪替
我國官員出訪中國的次數比例，隨著2008年政黨輪替而比例有不小的改變，尤其是中央政府。單就我國官員最常去的美國跟中國比較，出訪美國考察的次數在這15年間並未改變，但出訪中國的次數大增。
（下：出訪美國次數）
（下：出訪中國次數）
在2001至2007年，中央政府官員出國考察選擇中國的比例平均為8.98%，地方官員平均為22.66%（2003-2007為18%）；而2008至2015年，中央官員選擇中國的比例平均為19.81%，地方官員為29.27%。顯示地方官員在兩岸交流上跑得比中央部會快很多。
四、年底出國次數遠高於年初，原因尚待探討
自1999至2016的全部報告平均而言，1至4月出國次數佔全體的18%，而9至12月佔全體的45%。假如分各細項目來看，年底出國較多跟總項目最多的教育無關，因為教育類的是七八月暑假佔的最多；相較之下，以環境保護、公共工程、交通建設、以及休閒觀光類的考察，則比較常需要在年底出國。但我們也有以機關為單位進行分析、除去會議或僅限考察來分析，但都沒有發現明顯的驅勢或解釋變數來推估年底出國的原因。
值得一提的是，當筆者秀出此分佈給幾位國會助理看時，他們都對這樣的分佈非常訝異，因為年底三個月通常是中央與地方各單位審總預算攻防大戰的時間，理論上官員們應該都非常忙錄，不太可能會排年底出國。
同樣地，當筆者訪問幾位審計部的官員時，官員們也認為這樣的趨勢並不合理，因為中央部會的官員申請出國是要寫在一年前的預算案中，理論上早就確定何時哪些人要出國了，沒有道理年底出國比例會比較高。然而整體資料卻顯示出違反實務常理的趨勢，這也是整理數據資料後所呈現出的一大優勢與重要貢獻。
五、考察報告抄襲嚴重，心得文與考察無關，且大量權責不符
最後，假如仔細檢閱每一篇出國考察報告，真的會相當令人懷疑到底官員們考察的效益為何。光是列舉最近半年的出國考察報告，有整段照抄維基百科的、有行程內容正好跟旅行社用字完全一樣的（還包括旅行社的自費行程：連結1、連結2）、有抄完10頁維基百科後，出國8天只寫400字心得的，古早一點甚至還有去考察完澳洲後的心得是「高素質人口不願生育，中下階層者娶外籍新娘，加上教育制度昏亂，所謂的教改為禍，已讓台灣原有的國民教育優勢喪失殆盡」。
值得懷疑的是，就算這些考察的目的再正當，但真的有助於讓政策規劃更完善嗎？以鄉公所或鄉民代表為例，他們的職權並沒有上達預算規劃或整體觀光政策推動；而從學術方法論的角度來說，他們選取的國家或地區，與自己的鄉里是否有任何可比較之處也未多做說明。這樣是否有權責相符？又所謂的出國考察的上級審核單位與審核方法到底為何，都值得再關心。
小結與後續方向
對各級政府來說，要讓治理品質提升，資料公開都只是第一步，第二步是要有人分析，第三步是要把分析結果帶出實質影響，推動法規與執行面的改革。
現在我們還在第一步與第二步之間徘徊，有很多資料還未公開，而公開的部份資料已讓我們挖掘出大量的趨勢，包括數量上升、包括種類與出訪地點的比例改變、包括月份循環、包括報告品質。值得注意的是，我們發現的趨勢，跟我們訪談的議員助理以及行政院官員的認知是大不相同的，資料確實可以協助判斷與政策修正。
但還有非常多的議題需要大家協力深入研究，包括抄襲率、包括各部門與地方政府是否真的有照法規規定的「要照去年預決算與赤字全盤檢討出國必要性」、包括各民意代表出國考察後是否真的有辦法因此提出各種政策革新、包括報帳與檢查的流程是否真的有人在做。更進一步，也可以結合各縣市鄉里的社經資料、選舉資料與法院資料，用機器學習與迴歸模型來推估資料不公佈的可能原因、以及資料公佈後對於選舉及治理的實質影響。
假如你對這方面的題目也有興趣、或者有能力幫忙，歡迎加入公務出國報告查詢統計網工作團隊。目前我們團隊已完成網站建置，也提供用來分析的R語法檔，而資料庫檔案也是每兩天就會自動更新一次，歡迎更多人加入！
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