王宏恩/在爬完近六萬筆的公務出國報告後,我們發現什麼趨勢?

聯合新聞網 菜市場政治學
台中市議員段緯宇。 圖/聯合報系資料照

根據前監察委員周陽山的調查報告,2008至2010年台灣公務員每年公務出國的費用平均高達30億元,前幾年爆發的幾樁「妖受讚」與抄襲事件,也引起大家不少的討論與關注。上週,立法院預算中心公佈了新的檢討報告,但裡面僅限於中央機關。到底我國官員的出國情況如何?錢真的有花在刀口上嗎?出國考察是考察了什麼?

為了研究這些問題,公務出國報告查詢統計網工作團隊以資料探勘的技術,爬梳整理了我國自1994年以來政府各級單位有公告上網的56,593筆公務出國報告。我們希望透過大數據的資料分析,以相較於監察院與立法院不同的視野,切入分析我國公務人員出國的狀況。在數據統計之外,團隊成員亦有訪談中央與地方政府、議會的代表與助理來進一步釐清(或增加?)問題。以下是我們初步的研究發現。

台中市議員段緯宇的出國訪查報告寫上「妖受讚」三個字。 圖/台中市議會網站

一、資料公開狀況不理想,地方議會全不公佈

即使監察委員已經關注,即使內政部已經在2014年把「報告上網」列為考核項目,但各級機關,尤其是議員、鄉長、鄉民代表會等,報告上網公開的比率非常低。所有的地方議會皆以「地方自治 」為由,只把紙本報告存在部會裡而不公開。而依據2009年公告的《地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例》,所有民意代表們每年都有五萬至十五萬的出國考察費,但並非每位民意代表們每年都有提交報告。在此研究限制之下,我們的後續分析都只能從已公開的報告來進行討論,同時我們也呼籲各公家機關與民意單位應全面公佈出國考察報告,假如這些考察真的是有利大眾的話。

另一方面,新竹市與金門縣也並未在本文的統計內,因為新竹市公佈的欄位過少,只有日期、地點及報告名稱,無法與其它縣市比較,而金門縣的網站故障至今尚未修復。

二、考察次數逐年上升,大多為教育文化類

根據現有的資料,2001年我國公務人員出訪次數為2,259次,而至2015年此數字為5,295次。考察次數逐年上升,這可能代表大家更常出國了,部份原因也可能與2009與2014年後,監委與內政部更積極要求提交報告有關。在這15年中,中央官員每年大概都佔了7成的比例。2016年則因年沒過完或報告未交,因此可查詢的數值較少。

本張圖表統計從1994年,到2016年的出訪次數。 圖/作者自製

圖/作者自製

在全部的報告中,教育類與教育文化類就佔了約20%的比例,內容大多為中央與地方政府補助教授參加會議/交流/論文發表/校外教學/比賽,另外也包括與各級大學與高中職出國考察與比賽。而且各主要項目隨時間變化與政黨輪替的趨勢非常明顯,在2008年後教育類大增、公共工程及管理等大幅下降,而為了研究休閒觀光與交通建設的數目則是持平。

本圖為出訪主題分布圖。從右到左分別是教育文化、文化藝術、衛生福利勞動、體育、傳染...

圖/作者自製

三、出訪中國、地方中央、與政黨輪替

我國官員出訪中國的次數比例,隨著2008年政黨輪替而比例有不小的改變,尤其是中央政府。單就我國官員最常去的美國跟中國比較,出訪美國考察的次數在這15年間並未改變,但出訪中國的次數大增。

(下:出訪美國次數)

本圖為1994年到2016年,出訪美國次數統計。 圖/作者自製

(下:出訪中國次數)

本圖為1999年到2016年,出訪中國次數統計。 圖/作者自製

在2001至2007年,中央政府官員出國考察選擇中國的比例平均為8.98%,地方官員平均為22.66%(2003-2007為18%);而2008至2015年,中央官員選擇中國的比例平均為19.81%,地方官員為29.27%。顯示地方官員在兩岸交流上跑得比中央部會快很多。

圖/作者自製

四、年底出國次數遠高於年初,原因尚待探討

自1999至2016的全部報告平均而言,1至4月出國次數佔全體的18%,而9至12月佔全體的45%。假如分各細項目來看,年底出國較多跟總項目最多的教育無關,因為教育類的是七八月暑假佔的最多;相較之下,以環境保護公共工程、交通建設、以及休閒觀光類的考察,則比較常需要在年底出國。但我們也有以機關為單位進行分析、除去會議或僅限考察來分析,但都沒有發現明顯的驅勢或解釋變數來推估年底出國的原因。

圖/作者自製

值得一提的是,當筆者秀出此分佈給幾位國會助理看時,他們都對這樣的分佈非常訝異,因為年底三個月通常是中央與地方各單位審總預算攻防大戰的時間,理論上官員們應該都非常忙錄,不太可能會排年底出國。

同樣地,當筆者訪問幾位審計部的官員時,官員們也認為這樣的趨勢並不合理,因為中央部會的官員申請出國是要寫在一年前的預算案中,理論上早就確定何時哪些人要出國了,沒有道理年底出國比例會比較高。然而整體資料卻顯示出違反實務常理的趨勢,這也是整理數據資料後所呈現出的一大優勢與重要貢獻。

五、考察報告抄襲嚴重,心得文與考察無關,且大量權責不符

最後,假如仔細檢閱每一篇出國考察報告,真的會相當令人懷疑到底官員們考察的效益為何。光是列舉最近半年的出國考察報告,有整段照抄維基百科的、有行程內容正好跟旅行社用字完全一樣的(還包括旅行社的自費行程:連結1連結2)、有抄完10頁維基百科後,出國8天只寫400字心得的,古早一點甚至還有去考察完澳洲後的心得是「高素質人口不願生育,中下階層者娶外籍新娘,加上教育制度昏亂,所謂的教改為禍,已讓台灣原有的國民教育優勢喪失殆盡」。

值得懷疑的是,就算這些考察的目的再正當,但真的有助於讓政策規劃更完善嗎?以鄉公所或鄉民代表為例,他們的職權並沒有上達預算規劃或整體觀光政策推動;而從學術方法論的角度來說,他們選取的國家或地區,與自己的鄉里是否有任何可比較之處也未多做說明。這樣是否有權責相符?又所謂的出國考察的上級審核單位與審核方法到底為何,都值得再關心。

小結與後續方向

對各級政府來說,要讓治理品質提升,資料公開都只是第一步,第二步是要有人分析,第三步是要把分析結果帶出實質影響,推動法規與執行面的改革。

現在我們還在第一步與第二步之間徘徊,有很多資料還未公開,而公開的部份資料已讓我們挖掘出大量的趨勢,包括數量上升、包括種類與出訪地點的比例改變、包括月份循環、包括報告品質。值得注意的是,我們發現的趨勢,跟我們訪談的議員助理以及行政院官員的認知是大不相同的,資料確實可以協助判斷與政策修正。

但還有非常多的議題需要大家協力深入研究,包括抄襲率、包括各部門與地方政府是否真的有照法規規定的「要照去年預決算與赤字全盤檢討出國必要性」、包括各民意代表出國考察後是否真的有辦法因此提出各種政策革新、包括報帳與檢查的流程是否真的有人在做。更進一步,也可以結合各縣市鄉里的社經資料、選舉資料與法院資料,用機器學習與迴歸模型來推估資料不公佈的可能原因、以及資料公佈後對於選舉及治理的實質影響。

假如你對這方面的題目也有興趣、或者有能力幫忙,歡迎加入公務出國報告查詢統計網工作團隊。目前我們團隊已完成網站建置,也提供用來分析的R語法檔,而資料庫檔案也是每兩天就會自動更新一次,歡迎更多人加入!

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菜市場政治學 公共政策 公務員 王宏恩

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