李劍非／防疫居家隔離背後，你所不知的人身自由問題

自新冠肺炎於全球爆發後，在臺灣的我們除了歷經口罩不離口、簡訊實聯制外，就是染疫者或入境者的居家隔離檢疫^{1 2}。

為了防疫，強制居家隔離看似沒有法律問題？但請看看實務上的真實案例：

1. 長榮航空機師周先生，於2022年4月間入境時，被疾管署要求在飯店進行7日隔離防疫。但周先生認為，我國機師於國外已經被要求禁止接觸當地人，並被限制在旅館內，為「零接觸」，所以不需要強制「無接觸患者」的機師實施「一人一戶」（指不能與他人同住）的隔離方式。周先生認為隔離防疫措施，違憲侵害他的人身自由³。
2. 王先生於2022年5月間到醫院進行PCR採檢，CT值為27.1遭判定陽性，而被要求居家隔離。但王先生認為，依照指揮中心說法，CT值27以上基本上沒有傳染力，認為強制居家隔離已違反比例原則⁴。

問題到底在哪裡？

無論是要求染疫者或是入境者進行居家隔離，都是於特定期間內強制人民只能待在特定地點不得外出，是對人身自由的剝奪。

除了生命之外，人身自由是其他基本權利的行使基礎，一旦被剝奪就會非常痛苦，所以憲法對於人身自由的保障更加重視。對於限制人身自由的程序要求與救濟途徑，相較其他基本權，都設計得更為詳細及嚴謹⁵——包括事前有法院把關，事後於24小時內也可向法院請求救濟（法律術語叫「聲請提審」）等。

那麼憲法既然這麼保護人身自由，政府對人民的居家隔離要求不就很容易違憲？其實在2003年爆發SARS時，就有人挑戰過強制隔離措施的合憲性。

當年正因和平醫院疑似有人接觸被感染者，主管機關即召回和平醫院員工並集中隔離。大法官就在司法院釋字第690號解釋中指出：為有效阻絕新型傳染病之蔓延，降低社會恐懼等重大公益，強制隔離屬於必要且有效控制疫情之手段。

但大法官也同時強調：強制隔離剝奪了人身自由，所以隔離期間不能過長，還要確保作出強制隔離的決定前，搭配足夠完整的審查程序，提供受隔離人或其親屬可以及時向法院請求救濟的機會，更要給予合理補償⁶。

2020年新冠肺炎開始蔓延後，聯合國的專家也曾呼籲：新冠疫情不應作為政府非法拘禁之藉口，相關管制措施應符合比例原則（包括以最小、有限之隔離措施達成必要的防疫目的，且僅於緊急狀況時使用），政府並應經常審視相關強制隔離措施，是否對於新冠疫情之控制均有必要且符合比例⁷。

那如果把前述的概念拿來套用，我們又該怎麼看待主管機關的相關措施呢？

過往案例攻防

一、人身自由視而不見？

曾有法院的裁定指出：居家檢疫限制活動的地點，是在防疫旅館而非公權力所掌控的其它處所，所以這樣的舉動不算是逮捕拘禁或其它拘束人身自由的情形⁸。

限制人民在幾坪大的空間裡、多日內不能外出，這還不算是人身自由的限制嗎⁹？幸好有更多的實務見解指出，上面這樣的看法是違法違憲的¹⁰。

二、通知程序簡略？

2022年4月間，臺北衛生局曾發生兩起僅以「口頭」方式，通知相關人等應居家隔離的作法，引發通知程序是否過於簡略的疑慮。

事後法院參照《傳染病防治法》等法規，指出主管機關施行強制居隔時，應核發居家隔離通知書，讓居隔者可以立即知悉隔離期間及應遵守事項等，因而認定臺北市衛生局的口頭隔離通知違法且無效¹¹。

三、救濟程序簡略？

案件數量太多就不用詳細審理？看起來很荒謬，但部分地方法院卻認為：因為過往國籍航空機師被要求居家檢疫的案件數量太多，所以法院都已經非常了解相關措施是合法的，不需要再通知原、被告到庭陳述意見，就可以直接判斷。

但這樣救濟程序跟橡皮圖章有區別嗎？如同台北高等行政法院指出，仍然應該給予被強制隔離之人，透過視訊法庭、陳述意見的機會，才能讓人民享有完整的訴訟保障¹²。

此外，在大部分的案例中，因為當時要求的居隔期間只有七日，所以當居隔者提出救濟，甚至向更高審級的法院提出不滿之際，多數都已經居隔完成了，法院也大多認為訴訟這樣打下去沒有意義，並未確實審理居隔要求的合法性，少見法院直接挑戰居隔措施正當與否。

四、救濟標準空洞？

如果有法院跟你說，因為你還有別的路徑可以再提起救濟，所以就不需要審查強制居隔的合法性¹³，各位能夠接受嗎？

所謂提起救濟，就是希望法院考量人身自由剝奪對人民的重大影響，期許及時過濾顯然違法的居隔措施，藉以避免違憲拘禁，所以當法院說出，因為人民還可以打訴訟而放棄審查，那開放救濟意義在哪裡呢？

多數學者及不少法院判決均認為，對於強制居隔，法院應該好好就居隔原因及必要性，全面合法加以審查^{14 15}。

縱然如此，回到多位航空機師挑戰強制居隔措施的案子，法院則以：機師跟國內一般確診者不同，與在台家人有不同生活圈，疫情擴散風險更高為由，認定部分機師「一人一戶」居隔而非「一人一室」（可與家人同住）的做法是沒有過當或違反平等原則的¹⁶。

放眼未來

除了樂觀假設防疫單位的強制居隔完全合憲合法外，我們仍期待法院及政府能從大法官所開示的憲法保障以及聯合國就新冠疫情所發布的參考原則¹⁷，為我們把關相關措施的合法性：

1. 強制居隔的期間與實施情況，應符合必要且未構成歧視。比如隨著疫情與個案情形之不同，是否均須居隔七日，以及是否一定要要求國籍航空機師「一人一戶」居隔等，也許可以依照不同類型、做不同考量。
2. 強制拘隔對於不同群體（例如：外國人 v. 本國人、空機機組人員 v. 一般人民、公務員 v. 非公務員）而有不同政策要求時，應確認區分理由是否實質正當。
3. 政府應定時檢視強制居隔政策是否合理及必要，例如政府已經明確宣布採取共存政策時，就可以重新考慮強制居隔的必要性以及居隔期間的長短。
4. 應確認強制居隔是否符合正當程序，包括即時書面告之相關注意事項及期間，以及是否給予即時提審救濟之機會。

聯合國人權事務委員會曾明確揭示（《公民與政治權利國際公約》第35號一般性意見）：人身自由相當寶貴，它從來都是政府用來影響其他基本權利之主要手段，在國際人權或憲法上，人身自由剝奪之限制都需要受到嚴格的程序和事由檢視¹⁸。

雖然近期全球乃至於台灣，都已經逐漸適應與疫情共存，預料強制居隔的措施應會越來越鬆綁，但是我們都知道，未來或許還會有其他疫情捲土重來；令人煩心的二級警戒，或許不會是最後一次，現在開始思考未來如何在人身自由和防疫重大公益之間，維持平衡，應該是最好的時機吧。

• 文：李劍非，江湖人稱「非哥」、「大師兄」，公法訴訟律師，於大學兼任濫竽，對於言論自由情有獨鍾。
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• 目前的居家隔離及自主防疫規範請參見衛生福利部疾病管制署，「居家隔離及自主防疫」措施。
• 目前的入境及居家檢疫措施請參見衛生福利部疾病管制署「入境及居家檢疫」措施。
• 臺北高等行政法院111年度提抗字第17號裁定。
• 臺灣桃園地方法院行政訴訟111年度行提字第58號裁定。
• 《憲法》第8條規定：「人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外，非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰，得拒絕之。人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁時，其逮捕拘禁機關應將逮捕拘禁原因，以書面告知本人及其本人指定之親友，並至遲於二十四小時內移送該管法院審問。本人或他人亦得聲請該管法院，於二十四小時內向逮捕之機關提審。法院對於前項聲請，不得拒絕，並不得先令逮捕拘禁之機關查覆。逮捕拘禁之機關，對於法院之提審，不得拒絕或遲延。人民遭受任何機關非法逮捕拘禁時，其本人或他人得向法院聲請追究，法院不得拒絕，並應於二十四小時內向逮捕拘禁之機關追究，依法處理。」
• 〈釋字第690號解釋〉，100年9月30日。
• COVID-19 not an excuse for unlawful deprivation of liberty – UN expert group on arbitrary detention, United Nations Human Rights, Office of the High Commissioner, May 8, 2020.
• 臺灣桃園地方法院111年度行提字第5號行政訴訟裁定。
• 〈公民與政治權利國際公約第35號一般性意見〉第五段及第13段參照。
• 臺北高等行政法院111年度行提抗字第3號及第8號裁定。
• 臺北地方法院111年度行提字第2號及第3號行政訴訟裁定。
• 臺北高等行政法院111年度行提抗字第11號裁定。
• 臺北高等行政法院110年度行提抗字第1號裁定。
• 例如臺北高等行政法院111年度行提抗字第3號裁定。陳運財（2022），〈強制檢疫隔離與人身自由之保障——以提審救濟為中心〉，《月旦法學雜誌》，第323期，頁18；陳陽升（2022），〈隔離治療、居家檢疫與提審——以我國憲法上人身自由的保障體系為中心〉，《台灣法律人》，第9期，頁69（認為法院為審查時，應隨人身自由限制時間之延長而調整審查密度）。
• 問題恐怕出在《提審法》第8條第1項規定：「法院審查逮捕、拘禁之合法性，應就逮捕、拘禁之法律依據、原因及程序為之。」及其立法理由：「……法院審查逮捕、拘禁之合法性，僅在審查其逮捕、拘禁程序之合法性，非在認定被逮捕、拘禁人有無被逮捕、拘禁之本案實體原因及有無被逮捕、拘禁之必要性，故其採行之證據法則，僅以自由證明為已足。」
• 例如臺灣桃園地方法院111年度行提字第45號行政訴訟裁定、臺北高等行政法院11年度行提抗字第17號裁定。
• Emergency measures and COVID-19: Guidance, United Nations Human Rights, Office of the High Commissioner, April 26, 2020.
• 〈公民與政治權利國際公約第35號一般性意見〉第二段參照。