吳俊志／政府「稅收超徵」是不義之財？「還稅於民」是大撒幣嗎？

自2020年COVID-19疫情爆發，世界各國的經濟皆因疫情大受影響，台灣本來預期也會遭受重創、連帶影響稅收，但出乎意料的是：財政部公布2021年全國賦稅收入為新台幣2.8兆元，創下歷史新高，同時超過預算數達4,034億元；而在2022年，雖然歷經三級警戒，但收到的稅同樣遠超預期，財政部預估今年的總稅收將超徵四千五百億元。

於是，這就讓人有種「我們的政府很有錢」的感覺，輿論上提及「還稅於民」、「普發現金」的聲浪也逐漸出現。但這樣的說法是合理的嗎？

「超徵」指的是稅收收入高於預算

「超徵」這個詞很容易讓一般大眾產生誤解，認為國家「違法課稅」，所以超收了很多不應得的錢。但事實上，所謂超徵指的是：超過原本編定的歲入預算。

那為何要預估「歲入預算」呢？這是因為國家必須量入為出，因此每年編製預算的時候，就會預估今年國家歲入有多少、國家才可以知道今年能花多少。

但公部門預估歲入的時候，則很難精準命中；這如同公司編列年度預算時，沒辦法預期到隔年公司商品大賣，營收比原本的預算高了不少，國家也是如此。

舉例言之，年度遺產稅的收入，取決於當年有多少人過世，如果該年度過世的是個遺產稅「大戶」，那遺產稅的收入就會比原本的預估高不少；而證交稅的收入取決於股市交易量，如果編列預算時，預期股市交易活絡，但隔年卻遇到熊市，股票市場一片靜默，那證交稅就可能會「短徵」。

因此，預算的歲入部分，只能按照以往的數字，加上對今年經濟景氣的感受來「預估」。而預估的結果，難免跟實際情況有落差，不然財政部就可以當投資大師了¹。

於是，我們現在知道，預估歲入會有所謂「超徵」或「短徵」，這都是來自於當年度實際收到的錢，跟預估有落差。這時候也許還是會有人會好奇，是誰繳的稅比原本預估高這麼多？這多出來的部分，算不算「不義之財」？

從哪些地方超徵？

如果我們觀察連續兩年超徵的稅目，2021年稅收增加的部分大多來自「證交稅、營所稅與營業稅」；特別是證交稅增長高達82%，可見2021年的股市交易相當熱絡。

而2022年的超徵，則以「營利事業所得稅、綜合所得稅與營業稅」佔了大宗（2021年活躍的證交稅，反而因為2022年股市相對低迷而有短徵）。營利事業所得稅的超徵，是因為疫情的影響，國內實體消費受到重大衝擊，預估稅收較為保守也不奇怪；另一方面，該稅的大幅增加，也代表上市櫃公司的獲利大幅成長（特別是半導體相關產業外銷的狀況優異），但這當然不代表所有的產業及個人都能雨露均霑，也引發了還稅於民等做法的討論。

超徵該怎麼辦？

我們先前提過，超徵並不違法。但大眾觀感上就會覺得國庫充實了，面對國內的實體消費，如餐飲業等，卻因為過去兩年的疫情苦哈哈，是不是該給大家發個年終紅包？也因此有以下幾個方案的出現。

1. 退稅

既然稅收的比預期多，那麼代表國家本來沒打算用到這麼多錢，既然如此何不把錢還給人民呢？這時我們要先釐清的是，還給的人民是誰呢？首先，既然稅收是合法徵收的，那政府也是依法獲得這筆錢，人民沒有請求退稅的退稅請求權。

如果基於政策目的，要額外「退還稅款」，似乎也應該將超過預算的部分，按照繳稅的比例退回。但2022年大幅超徵的，是營利事業所得稅與營業稅，對小商家或負擔能力較低的民眾來說，其實也沒有繳納那麼多的稅。

這時如果要退稅，也是退給大企業。且退稅的方式，是從納稅人的應納稅額中扣除；那麼原本所得較少，不用繳稅的人²，就會完全被排除在外。

2. 普發現金

退稅沒辦法雨露均霑，有些人就提出了「普發現金」的建議——乾脆簡單粗暴地每人發一萬，給大家紅包好過年。這個建議的立基點在於減少印製成本，並考量疫情衝擊及物價上漲，同時作為對基層民眾的紓困及產業的補助。

姑且不論在通貨膨脹的情況下，持續將這麼多貨幣投入市場，是否會加劇通膨。此立論既然已經設定了基層民眾，因為疫情衝擊以及物價上漲而生活受到影響，那麼一旦有多的錢，多半依舊會拿去購買基本生活物資，那麼對於其他眾多受影響的產業，恐怕就沒有助益。

況且，普發現金雖然減少了行政成本，但同時也代表有許多獲取現金的人，並不是需要補助的對象。

同時，這樣的做法也會破壞稅收的基本功能。換句話說，課稅本來就是讓負擔能力越高的人，繳越多的稅³，也就是所謂的「量能課稅」；但現在卻要把徵來的稅款齊頭式地分給每個人，等同削弱了稅捐量能負擔的功能。

3. 消費券

這時也有人建議，既然發現金會被存起來，那何不跟去年一樣發五倍券？首先必須回答的問題，在於目前是否仍需持續「刺激消費」？

特別是在疫情解封之後，實體經濟逐漸恢復，此時振興消費是否仍有必要？退步來說，就算有必要，由於今年的稅收，是反映前一年的所得⁴，因此繳了很多稅的產業，今年不一定特別好過，如何瞄準對的產業就很值得好好討論。

4. 償還公債

按照《預算法》的規定，這筆超徵的稅款，還是必須先進入國庫，不能直接用來發現金或消費券，這就是預算法中所謂的「統收統支原則」。

白話來說，大部分的公共收入都必須先進入國庫，支出也由國庫統一發放，不能因為某機關收的錢比較多，多出來的錢就變成自家可以挪用的小金庫。

此時，我們或許也應該思考，台灣在疫情期間仍多次以發行公債的方式籌措紓困、防疫所用的經費，公債也因此大幅增加，並不是財政寬裕到可以任意揮霍的狀態，而如今一有多的稅收，就馬上拿來發放，是否反而債留子孫？

結論

從前面的分析我們可以發現，超徵的款項仍需要進入國庫，而不管要紓困、發現金還是其他的政策用途，都必須要編列特別預算為之。

過去兩年間看似稅收持續超徵，但稅收收入增加的同時，國家的支出也是同樣在增加的。超徵的部分，並未把「中央政府嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別預算」（下稱特別預算）的8,400億，以及後續為紓困追加的好幾筆預算算進去；如果加上疫情期間，國家增加的財政支出，國庫是賺是賠還很難說。

許多時候我們都會忘記，國庫的錢最終還是屬於全體國民，如果浪擲，也是全國人民共同承擔。當然，為了財政的永續發展，預算編列還是要保持收支平衡⁵。

但對國家來說，如果有必要執行特定的公共任務，那麼即使財政上有所不足，還是應該儘量設法達成，例如編列特別預算（疫情當下，完全無法預期2021、2022年的超徵，依舊仍需編列8,400億的預算）。

相對的，如果沒有特定的政策目的，只是因為「財政寬裕」就不明究裡的把錢發下去，對於其他仍需投入更多經費的政策（例如兵役制度的調整、勞健保基金的撥補）卻不願面對的話，恐怕只是建立在大撒幣上的譁眾取寵，是否把大家的錢花在刀口，值得再三深思。

• 文：吳俊志，晨心法律事務所合署律師，工會顧問律師，經營《普通人的理財小秘書》粉絲專頁。有稅務及會計專長，同時在法律補習班授課。除了稅務與財產規劃的案件外，對於酒店會遇到的法律問題也有充分的實務經驗。
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• 事實上，據媒體報導，在2009年金融海嘯，當年度稅收比預算數短徵2,538億元，就是短徵的最高紀錄。另外2002、2003年也因為歐債危機而有短徵。
• 這裡指的是，綜合所得淨額低於《納稅者權利保護法》第4條規定的基本生活所需費用，或低於免稅額、扣除額的情況。
• 可參考《納稅者權利保護法》第5條：「納稅者依其實質負擔能力負擔稅捐，無合理之政策目的不得為差別待遇。」
• 《所得稅法》第71條第1項前段規定：「納稅義務人應於每年五月一日起至五月三十一日止，填具結算申報書，向該管稽徵機關，申報其上一年度內構成綜合所得總額或營利事業收入總額之項目及數額（節錄）。」
• 《預算法》第23條規定：「政府經常收支，應保持平衡，非因預算年度有異常情形，資本收入、公債與賒借收入及以前年度歲計賸餘不得充經常支出之用。但經常收支如有賸餘，得移充資本支出之財源。」