吳宗翰／境外勢力虎視眈眈？看喬治亞面對俄國經驗，反思台灣怎麼辦？
2023年3月7日至9日，喬治亞首都提比里斯（Tbilisi）爆發大規模民眾示威活動，引發國際社會關注。抗議起因來自國會於7日一讀通過的《外國影響透明度草案》（On Transparency of Foreign Influence，下簡稱《外國代理人法案》），引發反對民眾質疑政府意圖。雖然到了10日，抗議事件因法案遭到否決而迅速落幕，但爭議依舊餘波盪漾。
過去幾年間，台灣社會在面臨中共威脅下，也有政黨團體提出應制定類似「外國代理人法案」的聲音。對比起來，為何喬治亞民眾要反對《外國代理人法案》？這與我們討論「外國代理人法案」的脈絡是否相同？
寒蟬效應，是法案造成爭議的主因
根據法案內容，若非政府組織（NGO）或是媒體機構有超過兩成以上的資金來自外國，便須註冊列為「外國代理人」，否則將面臨高額罰款，甚至刑罰。此外，該法案規範對象下縮至個人。
推動相關法案的喬治亞執政黨「喬治亞夢想黨」（Georgian Dream）辯稱，該法是仿效美國1938年制訂的《外國代理人登記法》（Foreign Agents Registration Act, FARA）而來，是基於「透明度」與「國家利益」需求而制定，用以排除「外國勢力」介入國家內政。
以美國的實際經驗，在川普（Donald Trump）總統任內，美國政府先後要求《今日俄羅斯》（Russia Today）、《俄羅斯衛星網》（Sputnik）、《新華社》與《中國環球電視網》等俄、中官媒在美國的分支單位登記為外國代理人，以防範外部勢力滲透。
然而，反對法案的人士認為，在多數獨立媒體均接受外國資金，特別是來自歐盟國家贊助的喬治亞，該法很可能變成政府用來箝制言論自由的工具。尤其，喬治亞政府近年來諸多政策被批評有民主倒退之嫌，該法的制定，很可能進一步擴大政府監控社會的權力。
反對人士批評，喬治亞的《外國代理人法案》，未如立法初衷想要仿效美國，反而形式照搬了俄羅斯2012年以降的同名法案——該法案的施行，最終造成了普丁政府擴權與寒蟬效應，扼殺了反對派的空間。該意見獲得總統祖拉比什維利（Salome Zurabishvili）的背書，她指稱該法違憲，她不會同意，更直指該法背後是俄國指導。
3月9日，喬治亞執政黨最終以爭議過大，宣布無條件撤回外國代理人法案。翌日，法案在國會的二讀程序中，因多數議員棄權而遭到否決。儘管如此，反對派仍然憂心法案，可能會在風浪之後變更名目重新闖關。雖然總統已表態反對，但在目前喬治亞的憲政體制中，佔有國會近五成的執政黨原則上可以通過偏好的法案。
地緣政治讓示威更加喧嘩
攤開地圖看，喬治亞與烏克蘭不僅與俄羅斯相連，也是前蘇聯最原初的四個加盟創始國之一；史達林也是喬治亞人。
前蘇聯解體後，喬、烏都陷入長期的親歐或親俄的國家路線搖擺的問題。雙方也是唯二後蘇國家中與俄羅斯發生過戰爭的國家。在這種歷史情結、國際政治與外交利益等複雜糾葛下，這些國家彼此之間動見觀瞻，國內外政治也往往相互影響，出現相互支持的情形。是以，當喬治亞民眾上街抗議政府的《外國代理人法案》時，為何現場會出現烏克蘭旗幟的原因。
烏克蘭總統澤連斯基（Volodymyr Zelensky）已表態支持抗議運動。對於這些日子以來，在喬治亞街頭揮舞烏克蘭旗幟與唱烏克蘭國歌的人們，他表示「沒有一個烏克蘭不希望我們的喬治亞朋友能夠成功，民主的成功，歐洲的成功......我們想且我們也會進入歐盟。我們想要喬治亞進入歐盟，而且我確信那會實現......榮耀歸於為烏克蘭奮鬥的人們！榮耀歸於為兄弟奮鬥的人們！」
針對民眾上街抗議，西方與俄國亦分別表達立場。首先，歐盟與美國都表示高度關切，表示與喬治亞人民站在一起；歐盟同時批評該法案與歐盟的價值觀不符。而同屬前蘇聯國家的波羅的海三國，愛沙尼亞、拉脫維亞與立陶宛，也於3月8日發表聯合聲明，要求喬治亞政府尊重民眾抗議的權利，並避免做出可能會破壞喬治亞人民想生活在「一個正向歐盟與北約靠攏的民主國家」的願望。
另一方面，俄羅斯克里姆林宮的發言人否認俄國對《外國代理人法案》的介入，聲稱莫斯科同樣「關切但絕與此無關」。與此同時，從俄國政府的發言中，可見到它更加關切的是抗議運動背後存在的西方的影子。
3月10日，俄國外交部長拉夫羅夫（Sergei Lavrov）表示，發生在喬治亞首都的連日抗議，讓他「想起2014年的烏克蘭」。他指出，抗議與當時的廣場革命（Euromaidan）很像，都是「外國勢力的策劃」，意在俄國邊境「製造麻煩」。
烏克蘭與喬治亞的地理位置，是俄羅斯西向歐洲與往南方黑海、高加索地區的門戶。2000年代發生的「顏色革命」（color revolutions），一方面被視為是當地社會民主運動的一段過程；但在克林姆林宮至今的論述裡，是美國與西方意圖顛覆當地親俄政府的努力舉措，甚至是對俄實施「混合戰」的事例。而後，不論是2014年的廣場革命，乃至這次喬治亞的示威抗議，都不曾跳脫該框架1。
政治動員對更基於長久的恩怨情仇
值得注意的是，此次動員抗議的反對派政黨「強壯來自團結」（Strength Is in Unity），前身即為「統一民族運動」（United National Movement），而其領導人正是2003年的「玫瑰革命」人物——前總統薩卡希維利（Mikheil Saakashvili）。此處有必要介紹一下這位政壇傳奇人物。
2004年至2012年，薩卡希維利主政期間，力主親歐與親西方路線，推動喬治亞加入歐盟與北約，因此與普丁的俄羅斯發生嚴重分歧。2008年當他再次連任總統時，趁普丁出席同年8月的北京奧運期間，派兵攻打長期尋求獨立的南奧塞梯亞地區（South Ossetia），隨後一周內遭到俄國報復入侵；這也最終導致南奧塞梯亞與另一個也尋求獨立的阿布哈茲（Abkhazia），在俄國支持下，宣布自喬治亞分離獨立2。
2010年，薩卡希維利推動修憲3。他本期望藉此在總統任期屆滿之後，再繼續改以總理身分主政。然而儘管修憲成功，他卻在2012年的國會大選中敗給了當時甫成立的反對黨──即目前仍在執政的「喬治亞夢想黨」4所組成的聯盟，因而算盤落空。
之後他也展開人生政壇新旅程，只不過不是在喬治亞。
2013年薩卡希維利卸任後，隨即面臨執政期間的貪腐濫權指控，而他也在司法調查期間逃亡到烏克蘭，並表態支持當時正在發生的廣場革命（Euromaidan）。2015年，時任烏克蘭總統的波羅申科（Petro Poroshenko）賦予薩卡希維利公民權，並任命他為敖德薩（Odesa）州長，他也因此放棄喬治亞國籍。
不過，兩人的合作關係不到一年就鬧翻，薩卡希維利也在烏克蘭籌組政黨。2017年波羅申科宣布撤銷他的烏克蘭國籍，導致他因無國籍身分而被驅逐出境。隨後兩年，薩卡希維利遊走波蘭與荷蘭，並幾次強行進入烏克蘭失敗。
2019年5月澤連斯基就任總統後，薩卡希維利再次被賦予烏克蘭公民權而得以入境烏國。2021年，他祕密回到喬治亞為「統一民族運動」助選，卻因此遭到逮捕。總統祖拉比什維利當時公開表示絕不會特赦他。自彼時起，薩卡希維利展開絕食抗議至今，並在2022年中由監獄移往醫療機構看護。
若從前述脈絡看來，此次代理人法案的爭議，其實蘊藏著近十餘年來「統一民族運動」與「喬治亞夢想」兩黨的恩怨情仇，以及強人薩卡希維利的政壇起伏。此外，由於喬治亞2017年再次修憲，將總統由直選改為國會任命，自明（2024）年開始施行，現任無黨籍的祖拉比其維利總統選擇此刻表態支持反對黨，是否與此有關，可以再持續觀察。
從喬治亞看回台灣
近年來，隨著各國對威權國家集團滲透與干預民主社會的憂心，紛紛提出「外國代理人法」的討論，台灣也不例外。包括民進黨、時代力量以及基進黨等，都曾提出過各自的版本，不過這些討論都止於立法院內。
原因在於，各黨團對推動法案的認知不一，加上執政黨主張已經完成《刑法》、《國家安全法》、《國家機密保護法》、《兩岸關係人民條例》等「國安五法」的修訂，台灣在有關外國代理人法案的進度基本在2019年底後停擺。
此外，針對中資問題，過去幾年政府也透過對《國家安全法》、《兩岸關係人民條例》與《港澳條例》的修法提高審查標準，防範中共滲透或機敏技術外流。
綜合而言，喬治亞此次的《外國代理人法案》引發爭論，雖與台灣過去討論的「外國代理人法案」名義上雷同，但發展脈絡卻有差異。值得強調的，是該爭議所突顯的一點，是這類看似立意良善的法律，可能為政府施加寒蟬效應所用，是可以警惕的地方。
換言之，「誰推動，為何推動」是一關鍵5。
此外，地緣政治引發的大國角力，與長期存在的寡頭政治，不只讓喬治亞的民主化走的蹣跚6，更是該國制定《外國代理人法案》的背後緣由。我們從喬治亞身上看到，影響法案產生的多層次指標，其實也能應用於台灣，值得我們反思。
- 對此，迄今北京對於抗議並未有太多著墨，前述也提到中國當前雖然並未有「外國代理人法」，但事實上，當喬治亞的新聞出來後，中國網路媒體已出現要求制定相關法案的聲音。其切入點，亦是呼籲警惕西方國家的介入。就此來看，地緣政治因素是理解此次抗議不可忽視的角度。
- 此即為2008年的喬治亞戰爭爆發緣由。
- 喬治亞本為半總統制當中的總統議會制類型，在當次修憲後轉為議會內閣制，但總統仍為民選產生。2017年，再次修憲將總統直選改為間接選舉產生。
- 「喬治亞夢想黨」是由被視為與俄國關係密切的企業家伊萬尼什維利（Bidzina Ivanishvili）創立，他個人也在2012年「喬治亞夢想黨」贏得國會大選後擔任總理，並於2013年底卸任。
- 這可對比中國的發展。該國目前雖然沒有相關法律，但其2017年生效的《境外非政府組織境內活動管理法》，就被看作是一個以管理NGO的名義，實質達到排除境外資金贊助本土社團與異己的手段。
- 2022年的俄烏戰爭爆發後，喬治亞隨烏克蘭、摩爾多瓦等國腳步，立即提出申請加入歐盟，然而卻被以國內政治極化、貪腐嚴重為由遭到否定。儘管上述都可能是實情，但其位置不若其他兩者與歐洲接鄰，是否為潛在原因，不得而知。
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