陳彥潔／腳踏兩條船或更上一層樓？該用法律限制「帶職參選」嗎？

每逢選舉，都會有公職人員帶職參選新的職務，社會上也經常看到質疑的聲浪出現。本文將從法律與政策評估等面向，與讀者一同討論這長久以來的現象，並試著提供修法意見。

帶職參選合法嗎？

所謂帶職參選，就是指公職人員任期尚未結束，卻仍參選其他公職人員的行為；且若當選新公職，原公職的任期就無法做滿。以2022年來說，就有立委帶職參選縣市首長，2020年也有議員帶職參選立委、市長帶職參選總統的情況。

我國《公職人員選舉罷免法》原則目前並沒有限制帶職參選，但確實有限制某些人「不得登記為候選人」，包括「曾犯貪污罪並經判刑確定，或褫奪公權且尚未復權之人」，又像是「現役軍人、服替代役之現役役男、軍事學校學生、選舉委員會之委員等相關人員、辦理選舉事務人員及投票所、開票所的工作人員」（總統、副總統的選舉法規也是類似規定¹）。

無論如何，現行法規都沒有限制「現任公職人員」的參選行為。所以，就算是現任的議員要去選立委、現任立委要去選市長、現任市長要去選總統，只要沒有違反前述限制，都可以合法登記為候選人。

附帶一提，就算法規沒有限制帶職參選，但議員、立委、縣市首長參選過程中，也不能隨便「放飛自我」。如《地方制度法》就有規定，縣市首長比照一般公務員，其行為如有違法、廢弛職務或其他失職情事，就會被懲戒。

也就是說，縣市首長帶職參選後，行為若有違法、廢弛職務或其他失職的情況，就可能會面臨懲戒，接受像是：免除職務、撤職、剝奪、減少退休金、減俸、罰款、申誡等處罰、並依《地方制度法》被停止職務。

再次強調，這並非「帶職參選」立即造成的效果，而是「帶職參選後」的行為所致。至於議員或立法委員，則沒有對應規定的問題。

雖然合法，但合理嗎？

雖然現今我國法律未直接限制帶職參選行為，但帶職參選在政治倫理上是適當的行為嗎？

有一種說法，認為帶職去競選新的職位，會讓人覺得騎驢找馬，不尊重投票付託的選民——面對原本的職責，減少該有的工作量，拿出更多的心力跑選舉行程，就有可能對不起原職位的薪水。

如果選上，不但能保有前次選舉的補助款，再加上帶職參選的補助款，形同一個任期賺了兩次；而且如果落選就像吃回頭草，可以繼續把任期做完，簡直零成本、零風險、高報酬。

但也有人認為「帶職參選」跟「競選連任」本質上是相同的，都是在原任期分心去選舉，對於原本的職務必然會有合理的影響。且也有部分聲音認為，看到自己信任的政治人物去競選更高層級的公職，更上一層樓後取得更多權力為人民做更多的事，也是很值得欣慰的。我認為，無論帶職參選或競選連任，只要是任期中進行選舉都難免會對於原公職任務有所分心；但相較競選連任，帶職參選產生最大的問題是「無法做完任期」。

特別在我國「議員／縣市首長」與「立委／總統」選舉只相差兩年，所以往往帶職參選且當選者，只做了一半的任期就「消失」了，也必然導致原本選民用「選票託付完整任期政治任務」的期待無法實現。

另外較為可惜的是，許多政治人物在遭到質疑帶職參選時，往往主張其他政黨也有相同行為，主張對方「雙標」、「自己打臉」，而忽略要正面回應的對象從來不是其他政黨，而是投票的選民。

當然，帶職參選並沒有法律限制，最終仍回到每個人的投票目的；而帶職參選也常與原本的選區有所重疊。原選區的選民可以用選票表達自己的意見，讓政治人物知道這樣的行為是否被民意所接納。

若修法限制帶職參選，可行嗎？

如果要立法限制帶職參選，首先應該討論「可不可以」用「任期」限制人民擔任候選人的權利？

針對參選的權利，能否被限制，大法官先是在司法院釋字第290號表示：法律對於參選權利的行使，在合理範圍之內，是可以設定條件的。

其後也在司法院釋字第468號提到：在合理範圍內做適當的限制，並非不合理的舉動，也不會違反憲法的平等原則。

所謂合理的限制，就像我們前面提到的《公職人員選舉罷免法》，如果我們基於「軍方應該要保持中立，以維持國家安定」等理由，禁止軍人登記為候選人，就是一種維持公共利益的合理考量。

當然，「帶職參選」影響公益的程度比較輕微，但禁止帶職參選，可以使公職人員專注於自己現有的公職職務；如果想往更高的職位前進，也許就可以先行辭職，原本的職位也可以由補選的人員補上，就比較不會有怠忽職守的質疑。

這樣的前後顧慮，似乎也可以被認為有助政局穩定，也是一種重要的公益考量，屬於合理的限制。

至於修法的方式，最直接的做法，就是任期重疊之公職參選人應主動辭職才可以登記參選；未主動辭職，登記時也視為辭職，且應按任期比例退回補助款。

另外，也有認為可以用任期為分界，於完成一定比例之任期，方得帶職參選，比如說未完成二分之一任期，且未辭職即不得參選。民進黨黨內過往即有「未滿二分之一任期不得參選」的提名規則，但已經於2006年廢除；國民黨黨內亦於2011年有嘗試增列二分之一條款的聲音，但最終也未通過。或許從前述情況，就可以映照出為何帶職參選至今仍未成功修法。

附帶一提，《公務人員行政中立法》第11條中有規定：「為維持行政中立，公務人員登記為公職候選人者，自候選人名單公告之日起至投票日止，應依規定請事假或休假。」或許未來在規範縣市首長帶職參選時，也可將前面的內容作為參考，並將市政交由副市長行之，以解除濫用市府資源來選舉的質疑。

結論：是否完成政治承諾才是長久課題

帶職參選於我國雖非違法，但這樣的行為對於執行公職職務難免有所影響，也成為每次選舉政黨間攻訐的戰場，或許修法是解決爭議的方式。

但最重要的，是投完票後，選民持續監督自己選出的政治人物是否有完成自己許下的政治承諾，是否有用心回應選民的質疑，才是長久持續之課題。

• 文：陳彥潔，執業律師、調解委員、法律顧問，也有擔任講師開設課程及講座，希望能以親切、易懂的方式提供專業知識給大家。Facebook粉絲專頁及Youtube頻道。LINE ID:@729srsba。
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• 《總統副總統選舉罷免法》對於「不得登記為候選人」的資格限制，同樣包括「曾犯貪污罪並經判刑確定或褫奪公權且尚未復權」等消極資格限制，以及人員身分限制——包括「現役軍人、辦理選舉事務人員、具外國國籍者」。