吳宗憲、蕭名凱／小政府邏輯下，如何緩解動保行政人力荒？
去年因桃園動物收容所簡醫師自殺的不幸事件，終於引發社會大眾對動物保護公務員的關切，甚至連國外媒體BBC也大幅報導。然而，事隔一年之後，悲劇過去了，可是問題真的解決了嗎？隨著時間拉長，「動物保護人力荒」的困境似乎又被大家拋諸腦後，是否又得等到下一輪的悲劇發生時，才能夠再度喚起大眾的一點點關注呢？紓解動保行政人力荒，迫在眉睫，讓我們一起來思考脫困的解方。
大眾逐漸忘卻的動物保護人力議題
近廿年來台灣政府跟隨西方國家，興起一股「小政府」風潮——精簡員額、仿效企業、追逐績效。然而隨著民主化的程度不斷提高，台灣民眾對政府的要求因此未曾減少，政府公務員面對的業務壓力也越來越大。
其中，防疫、食安、勞檢、醫護等隨著現代化應運而生的新興業務即是如此；而因應動物保護而興起的各項行政業務，亦是同樣地排山倒海而來。
在過去的一年當中，筆者因專案研究的緣故，有機會深入接觸動物保護「最實務的人力問題」，因此也才了解到，在諸多的人力資源管理項目中，眼前動物保護人員的當務之急有兩個面向：
- 員額與薪資雙雙見窘的情況下，使動物保護行政人員疲於奔命；
- 「獸醫職系」出身所受的訓練與經驗，很難因應第一線「高度執法」的特質。
的確，筆者一方面同情動保公務員所面對的工作壓力，但另方面也能體會在國家資源有限下，政府高層無法給足資源的為難。然而正因如此，想解決人力不足的問題，就必須有更細緻的作法才行。
以下是筆者近來所思考的一些方法，僅提供大眾及政府參考。
根本解：設置專責性「動物保護行政職系」制度
如前所述，動保新業務不斷接踵而來，但執行上目前卻仍由原來的防疫單位與原來的獸醫人員承接，亦即公職獸醫師除了面對舊有的防疫業務外，還增生許多應接不暇、且越來越繁雜細瑣的動保行政工作。
可是民眾可以想像，獸醫的專業訓練，幾乎大半都與行政業務無關，因此，不但造成動保員業務量負擔過重，專業技術與工作實務不對盤的挫折，也讓人員流動快速、短缺等問題更加惡化。
究實而論，若想長遠並根本解決這項行政組織的問題，就應當建立較為專責性的「動物保護行政職系」制度——
- 行政、防疫、動保，首先必須將現有這些「集於一身」、讓動保工作者「吃到飽」的狀況予以調整，為未來動物保護工作的專業分工做準備；
- 調整的同時，並通盤檢討該職位的考試科目、職務列、薪資、訓練等等制度，來規劃設計新職系。
問題是，由於政府當前人事改革的「主流想法」，是希望解構原有僵化的專業制度，使公務人力能夠更彈性地運用，因此非但不希望增加新的專業「職系」，反而還為了可「自由調動」的理由，而大幅度整併各專業「職系」。
是故，這個「動物保護行政職系」的倡議，一方面因與主流思考相悖，二方面則因新設職系，須同時調整考試、訓練、薪資、升遷等制度，改革調整幅度較大，確實其難度。
因而，吾人必須重新思考其他改革幅度較小、且能順應主流思維的方案。
漸進解：從眼前的人力荒中脫困
如前所述，欲進行根本解有其困難，不得不採取「逐步改革」的漸進方法；而前已提及，目前動物保護行政人力的員額、薪資與專業搭配問題，是最需解決的當務之急，只是，面臨政府整體經費拮据的現實狀況，究竟該如何脫困？實在考驗當局的智慧。
根據上述的侷限，筆者根據衝擊與影響的大小，來分成兩個面向。由影響範圍的小到大，依序建議如下：
面向一：假設政府無法再增加經費資源，只能就人員挪動來思考。那麼首先可嘗試「組織規範的重新設計」，挪動組織內部職務，來增加動物保護行政人員的員額（如後所列的建議一、建議二）。
再來，可試著將鄉鎮市層級的獸醫員額，納入調配的機制（如建議三）。最後，從整體政府內部人員的挪動來做思考，則可將過去「非獸醫職系人員」納入調配（如建議四）。
面向二：若中央或地方政府經費還有增加的空間，則可挹注經費到動物保護單位，在不調整現行人事制度的框架之下，額外聘僱不具公務員資歷的員工，執行目前的動物保護行政業務。這項經費可由地方政府挹注（如建議五），或由中央政府挹注（如建議六）。
最後，如若增加的經費不足以聘僱個別人力，則可思考修改薪資規範（如建議七、建議八），將經費挹注於目前從事該項業務的同仁，以減少業務與薪資不對等的落差。
面向一、政府無法增加經費下之建議
（一）建構名實相符的編制表
目前各直轄市／縣市的地方動保行政機關的「組織編制表」，並無「動物保護檢查員」的職位設計，不過《動物保護法》第23條卻規定：「直轄市、縣（市）主管機關應置專任動物保護檢查員」，故筆者認為各地方政府可在「組織編制表」中，增置專責的「動物保護檢查員」職位，以消弭歷來獸醫兼任動保員的狀況，並落實動物保護法的規定，使之名實相符。
（二）調整職位的員額比例
查閱前述「組織編制表」即可發現，委任五職等至薦任七職等的技士員額編制，數量高於委任四職等至委任五職等的技佐員額（高缺多、低缺少），由於每一機關的人事總預算是固定的，因此若能在不影響專業人力的狀況下，適當地減少高職等編制，將經費用來提高技佐員額（高缺少、低缺多），如此亦可增加組織的人力。
（三）納入鄉（鎮、市、區）層級獸醫人員
此外，直轄市、縣市層級動保行政組織，如能將鄉鎮層級的獸醫整併，納入縣市層級管理，再透過派駐的方式，地方動保行政組織就能紓解業務處理上之壓力。
（四）為獸醫職系的調任限制鬆綁
由於現階段承辦動保業務的公務員以「獸醫職系」為主，大大限縮了人才流通的管道，使得對動保工作具有熱忱的非獸醫職系公務員難以轉調。
如若在既有的基礎下，地方動保機關能開放一般行政職系或與動物保護有關的職系，在未來擴增新員額時，具有意願及能力者都能順利調任此類職務，便可擴大人力投入動保工作。
面向二、政府得以增加經費下之建議
（五）地方政府補充臨時人力
現行的動保行政組織，人力不足的解決之道，當然最好是能擴編員額，但若受限於法定編制，則透過臨時人力的補充，紓解短期間內的壓力，也是暫時可行的方法；而地方政府亦可思考，以更好的待遇，達到留才之效。
舉例來說，桃園市政府便增加了「常設性技術人員」的設置，取代過去進用臨時人員的薪給限制及員額限制，選擇以臨時人員、約僱3-5等或聘用的薪資進用，一旦市府審查通過，往後即可常設性地編列該員額的薪資預算。
（六）中央統一補助，由地方個別甄補約僱人員
若地方政府缺乏經費，則中央亦可參考「勞動檢查制度」中，另設有勞動檢查員約聘雇人員的遴選制度。根據「勞動部補助直轄市或縣市政府聘用勞動條件檢查人員服務管理注意事項」，勞動部可額外補助人力經費，讓地方政府根據用人需求進行約僱，只要過去有相當實務經驗者，都可能在遴選過程中脫穎而出，藉以補足勞檢人力之不足，此一制度，格外值得動物保護檢查員參考。
（七）調整專業加給或給予獎金
至於動保行政組織現有的激勵制度，筆者有以下幾方面的建議。
首先，就專業加給部分，根據目前擔任中央及地方各級機關辦理有關動物防疫、檢疫等業務之具有職業執照之獸醫師，其專業加給係依照「公務人員專業俸給表（十）」。
以薦任九職等的公務員為例，其專業加給為新台幣28,630元，然而在現有動保業務普遍由獸醫師兼任的情況下，這些獸醫師的壓力較其他不需兼任動保業務者高上許多，因此，筆者認為政府應針對一族群的獸醫師，設立新的專業俸給表，調高現有加給額度。若設立專業俸給表較為繁複，亦可先特別針對動物保護工作者給予獎金。
（八）設計危險加給
由於動保工作性質容易產生危險，像是救援動物、排除威脅民眾的動物、從事動物管制工作可能遭到咬傷等等；尤其涉及動物虐待、動物賭博、非法屠宰等違法取締時，甚至可能有黑道介入；而未來將捕蜂、抓蛇等業務從消防轉回動保處之後，危險程度更相對提高。
據此，筆者認為應比照消防員，給予動保工作者合理的危險加給。相關規範，可參考比照台北與高雄市立動物園的動物保育員，為執行動保業務的工作者，新增危險加給。
結語：官民協力，並以游擊方式單點突破
面對政府僅有拮据的經費，卻要與各領域爭奪預算及人力大餅的當前時刻，動保行政機關與民間團體，都需有長期抗戰的準備，必須將各種可行的方案預先準備好，待面對特殊重大事件發生，而致使政策之窗開啟時，動保主管機關及相關組織才能以「打游擊」的方式，逐步將「單點人事制度」的「漸進改革方案」送入修法議程。
至於民間的動保團體，也必須更熟悉政府在行政人力上的實際困境，減少對動保公務員不切實際的過高期待，試著在可著力之處監督，例如：善用檢舉機制、協助政府進行違法稽查等。
只有在官民相互協力的過程中，磨合更實際有效的細緻改良措施，才可能在目前動保人力拮据下，產生更多動保能量的治標解方。
- 文：吳宗憲，「動物當代思潮讀書會」召集人、臺南大學行政管理學系副教授；蕭名凱，台南大學行政管理系碩士。
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