吳宗憲／預防動物虐待：在黑名單與個資法之間，找一條出路
對於流浪動物中途照顧者來說，最心痛的，莫過於將自己從鬼門關救回來的小生命，送養給虐待動物的認養人了。每次想起自己曾經照顧的，自己給予名字的孩子，瑟縮在牆角，無法逃脫虐待者的殘忍暴力，這是一輩子最難過的噩夢。
最近一次認養者的虐待新聞發生在2019年10月底，彭姓男子向政府收容所及私人中途之家認養流浪貓後，殘酷地虐待牠們。
根據媒體描述：「彭男涉嫌虐死9隻貓，且被發現的虐貓影片殘忍至極，照片內容也令人髮指，彭男虐貓手段殘暴包括平底鍋暴打貓頭、螺絲起子戳穿貓手、吊貓凌虐、貓傷口撒鹽」，光是看到文字，筆者就已經無法承受，很難想像曾經親自中途這些小貓的愛心人士，看到實際虐貓影像的崩潰——難怪有人這麼評論：
如果世上有最接近地獄的地方，就是這裡了。
筆者必須承認，即便熟知整個社會的法治精神，但知道某些人義憤地採取私刑處置，心理的感受十分複雜，雖然情感直覺讓我覺得虐待者罪有應得，但理智也同時告訴我，私刑無法根本解決系統性的問題。作為一個行政研究者，不得不去想，除了事後的以牙還牙，能不能在事前建立某些防範機制，讓這樣的事件能夠減到最少呢？
建立虐待者黑名單可行嗎？
有關動物虐待與心理矯治、動物虐待與社會安全網間的關係，以及動物虐待的舉證（動物法醫）等問題，過去都已經有人談過。本文將從更小的一個行政議題談起，分析「建立動物虐待者認養黑名單系統」機制的設計。
就在上個月，筆者受農委會之邀，參加建立動物虐待認養黑名單可行性的會議，這個會議由民間透過公共政策網路參與平台所發起。除了提議提高對動物虐殺的責罰外，另一建議是建立認養黑名單系統，因為民眾的義憤，這則提議在短時間內就已經累積超過5千人附議，農委會必須開會回應。
基於對受虐動物及愛心人士的不忍，筆者的立場絕對傾向於由政府建構一個可供所有人查詢的黑名單，但是，我的行政法訓練，幾乎是直覺地告訴我，即便是犯罪者，也會受到《個人資料保護法》（下簡稱個資法）的保護。
因此，在開會前，筆者花了一整天的功夫，準備了一大疊資料，希望隔天開會時，透過個資法第16條的規定，引用其第1項第1、2款「法律明文規定」及「公共利益」，論證政府機關建構並公開黑名單，可以是個資法保障下的「例外情形」。其實，提案人也希望虐待動物黑名單資料庫，可以比照《土地登記規則》第24-1條之規定，任何人皆能申請特定對象（如限制登記者）的第二類地籍謄本。
當然，在現代法治規範下，筆者自然也理解，要政府願意為了動物保護而甘冒人權之大不諱，難度很高，即便主管單位動保科願意考量，也未必過得了再上一層的農委會，更何況行政院下還有其他可能觀念扞格的部會。因此，筆者開會前是以一種「不可為而為之」的心情前往的。
到了開會現場後，依序由提案人就所主張的要求發言，不意外的，農委會立即表示，建立動物認養黑名單並對外公布，這種主張非常有可能會違反個資法，很難得到相關部會的同意。但是，話鋒一轉，農委會竟提出一個可以免去違反個資法疑慮的類似黑名單機制，該機制一提出，原先可能劍拔弩張的現場，很快便取得了共識。
農委會提出的機制，是將在明年度建置完成的寵物登記管理資訊網中，規劃增置功能，提供民眾可以自行查詢其名下寵登，及各種受政府處置的行政處分紀錄。如此一來，私人中途之家的愛心照顧人士，對於欲領養流浪動物的領養人，便可以要求其出示個人過去的相關資訊，提供送養人評估後，做出是否予以送養的決定。這一個制度，既具有「建立認養黑名單系統」的精神，但又不會有違法個資法的問題，可說是非常聰明的政策解方。
有黑名單功能的「白名單」
之所以產生這個機制，其實有其發展的過程。
在彭男一案更早之前，苗栗有一對邱姓叔姪，利用收容所流浪動物的認養程序漏洞，向新竹、苗栗動保所認養20餘隻浪浪，再將浪浪賣給委託移工宰殺的莊男。警方經搜索後，在一處空屋發現殘缺的浪浪身軀、毛髮以及領養項圈，「進入查看就聞到一股惡臭味，牆上還有噴濺血跡，沿著臭味尋找，從屋內挖出狗的頭顱和腿骨」。
為了防範日後發生類似的情況，收容所從彼次開始，更強化認養機制的查核，新竹市防疫所便表示，將於認養前透過課程及申請人與動物的互動，作為申請人是否適合認養的初步判斷標準，再由動保所同仁做評估決定，送養後還會有志工電話訪問及同仁抽樣實地訪視，並依實際執行情況適時修正認養程序。而中央機關農委會，也已於寵物登記管理系統建立認養黑名單系統，惟因涉及個資保護事宜，僅供政府動保機關執行業務查詢。
這樣的機制雖然強化公部門認養的嚴謹程度，但因黑名單無法開放對外查詢，因此才會又發生2019年的彭男虐貓事件，但面對民眾要求開放黑名單系統，政府又必須兼顧保障個資，陷入進退兩難的局面。
所幸，政府以過去既有的內部黑名單資訊系統為基礎，加入社會設計的思考，進行了兩方面機制的強化。
首先，政府在今年即將完成的寵物登記管理資訊網當中，除了可查詢跨縣市登載資訊外，也將加上行政處分資訊，過去的裁處書及政府過去建立的認養黑名單都予以記錄，形成一個有清晰資訊的寵物資訊管理系統（筆者稱之為白名單）。
此外，政府進一步讓此系統可供民眾自我查詢，如此一來，送養人或團體在送養前，便可要求認養人查詢並出具個人名下寵物登記明細，及是否有被裁處紀錄，透過認養數量及各種紀錄，來篩選高風險民眾，如此，該系統雖然是白名單，卻能夠在行政處分不介入的情況下，兼具黑名單的功能。
這個制度之所以能夠設計出來的主要原因，是官、民雙方並未一直僵持在個資保護的例外範疇中拉鋸，也因此，雙方能夠跳出管制必然是硬性的、涉及處罰的、由政府執行的傳統觀念，轉而透過社會設計的精神，思考多方利害關係人的管制模式。在這樣的模式下，政府負責建構正確的認養人資訊，認養與否則交由送養人進行自我管制，而認養人在過程中須維持自己的好紀錄，才能獲得認養的權利。
建立機制後，如何更好？
實際上，在當代各國都陷入財政拮据困境、政府無法再滴水不漏地掌握民眾行動的狀況下，這種透過政府完善資訊加上民間自我管制的方法，其管理的有效程度更甚於以往，不過，雖說靈活，其實也是不得不的方法。
最後，筆者仍然必須囉嗦地提醒，徒法不足以自行，這樣的系統要能夠順利運作，還有兩個方向的細節工作必須落實。
首先，在各地方政府端，我們必須監督與協助地方政府，將所有認養及處分資訊儘速登錄完整。地方政府的行政人力是否足夠？須登錄處分的資訊，是否與民眾認知一致？將是兩個必須持續關注的重點。
其次，在送養人端，除了本次提案民眾以外，或許還有許多私人中途之家並不知道，未來可以透過要求認養人提供資訊進行篩選，因此必須加強宣傳此機制。而過去已經在虐待動物舉證機制中投入大量心血的動保團體，如台灣防止虐待動物協會、亞洲環境生態護育交流協會，再將此機制加入原有的宣導資訊中，並建構新的標準作業流程之後，一定會更有效提升動物虐待的防範效果。
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