公務員發言辦法——遊走在「整飭官箴」與「整肅異見」間的雙面刃

今（2022）年5月底，立法院三讀修正通過《公務員服務法》部分條文，而銓敘部根據該修正條文訂定《公務員發表職務言論同意辦法》草案（以下簡稱「公務員發言辦法草案」），並行文中央與地方各主管機關。

然而在發布後，該草案在基層公務人員以及改革團體引發反彈聲浪，部分公務人員認為該規定實質上阻撓公務人員發表批判意見、進行體系內改革，擔心遭到長官事前反對發表評論意見，或遭到秋後算帳，甚至顧慮日後「吹哨者」恐將銷聲匿跡。例如昔日曾從事檢察改革的前檢察官陳宗元便表示擔憂「未來公務體制內的改革就會更加困難」。

法律制定與解釋不容恣意

當初《公務員服務法》規範公務員代表機關行使職務的言行，在於公務員代表國家行使公權力，因此其在執行職務的言行，也就代表政府形象，可能會影響人民對於國家機關的信任。

《公務員服務法》修正後，其中第5條第1項規範公務員有保守政府機關（構）機密的義務，在職期間與離職後均不得洩漏政府機關（構）機密事項；而同條第2項則規範公務員未經機關（構）同意，不可以以代表機關（構）名義或使用職稱，發表與其職務或服務機關（構）業務職掌有關的言論。

然而，如今時代已經不同，公務員與人民的關係不再是昔日專制時代的「官吏」與「老百姓」的上對下關係，公務員與國家之間也不再只是講求服從的「特別權力關係」。

公務員的權利保障、應具有的專業與倫理素養在面對上級不當指令或政治干預時的應對進退等議題，在近年來益受重視，許多與公務機關內部沉痾甚至醜聞有關的時事議題，亦與公務員內部自我反省、主動揭弊的覺醒有關，關於公務體系的改革，內部的建言與改革聲浪也是重要的一環。

此外，公務人員在下班後、職務之外，也是合法納稅並享有公民權的公民，其對於公共政策提出批判意見，也是言論自由的一環，更因其了解體制，因此其建議內容對於國家建設而言，是重要的意見。

因此，所謂「端正公務員形象」的言行管制，和保障公務員言論自由、政府機關內部意見暢通並公開透明之間，要如何拿捏，考驗的是立法技術，以及對於規範合目的與合憲性解釋，不容恣意。

「個人身分」與「職稱」發言之間的界線何在？

公務員應保守公務機密、不得任意代表公務機關名義發言的規範，在解釋上較無爭議。不過，修正後的《公務員服務法》第5條第2項後段所謂「使用職稱」發表言論的解釋，可能在解釋上有很大的爭議空間——在公務遴選經過國家考試與訓練，而國家考試榜單與考訓資訊、公務機關承辦人姓名公開透明的時代，只要上網輸入公務員的姓名，便可直接連結其服務單位與職稱。

舉例而言，筆者於檢察官任內的發言，縱然可能只是社群網站上以個人名義的留言，只要具名發言，閱聽者都會主動連結「檢察官」的職稱。在現今網路資訊爆炸的時代，對於公共政策的討論，要區別「以個人名義」或「職稱」，恐怕沒有什麼實質上的效果。

此外，如果是正大光明的具名投書、發表論文，媒體或出版社通常會刊登作者經歷或學歷，而學經歷本身便是個人資料不可磨滅、無法分離的一部分，在公共政策的討論上，發言者的學經歷，或多或少影響閱聽者判斷言論的專業與公信力，如要求公務員排除其自身經歷而為發言，對於言論市場未必是好現象。

因此，本文認為，《公務員服務法》第5條第2項後段所謂禁止「使用職稱」的原則規範，必須予以限縮解釋，而限縮在與第5條第2項前段的「以機關（構）名義」具有相當性的發言，例如，某公務員雖未自稱代表機關（構），但言論內容足以使閱聽者混淆，誤以為他代表機關（構）發言時，才應予以原則性禁止，而這也才是其發表言論必須簽請機關（構）長官的目的。

具名之體系內批評與興革意見須經長官同意始得發言？

最讓公務改革團體憂慮的，在於公務員發言辦法草案的文義模糊，例如，第5條與第3條但書可能遭到濫用，使得機構將內部批評、反對與興革意見均解釋為必須簽請長官同意，甚至根本不影響機關（構）信譽與利益的言論，也都必須至少「事後」經長官同意，但這樣的文義，恐怕已經逸脫其母法（《公務員服務法》）的立法理由¹。

此外，近年來每每引發公務體系改革，例如：司法改革、檢察改革、警政與消防改革等議題者，許多都是源自於體系內有志針砭體系內時事並從事改革之法官、檢察官、警職或消防人員的具名言論，而具名言論的好處在於，發言者必須對於其言論負責，因此言論內容有所本，而非流於黑函式的爆料。然而，只要具名者，必然與其職務相連結，媒體的刊載與引用也往往會加註其學經歷。

如果體系內的批評與興革意見，也一律解釋為「職務言論」，而要求發表體系內評論或改革意見的公務員一律得先請主管長官同意才能發表，顯得不切實際——如果其主管長官接受與同意，那麼體系內自然就能改革，公務員何須大費周章、辛苦發表興革意見呢？之所以讓有志改革的公務員一再「狗吠火車」的發言，不就代表長官無法接受批評與興革意見？那麼，剛愎自用的長官有可能同意公務員對外發表改革意見嗎？

因此，筆者認為，對於體系內的批評與興革意見，在解釋上不屬於條文中所謂應經長官許可的「職務言論」。因為這種批評意見，都不會使任何閱聽者產生「代表機關（構）」發言的誤認。

縱然這使執政者、體系高層感到不快，只要是公共政策與時事的事實陳述與合理評論，均「不」屬於所謂造成政府機關（構）形象、聲譽負面影響之言論，蓋如事實陳述與合理評論足以使人民對於政府感到不信任，那也是政府機關的不當政策與行政行為所咎由自取。

因此，公務員本於事實與有所依據的體系內批評與興革意見，不屬於應經長官同意之言論，從而不生違反《公務員法務法》第5條第2項規定之疑慮。

曲解立法目的，反將助長匿名爆料

一個體系內部有什麼樣的問題，只有在體系內冷暖自知的體系中人，才能夠真切地點出問題，並且擊中弊端要害。如果我國各政府機關部門高層都能夠自我節制，並且廣納體系內不同意見者的興革意見，那麼便不需要擔心《公務員服務法》遭到扭曲解釋，問題在於，觀察我國近年來的時事，公務員改革團體的擔心並非杞人憂天。

我國部分公務機關有著特殊的「整肅異見」文化²，近來最顯著的案例則有「恩恩事件」中，新北消防局離職吹哨者戳破上級要求「假錄音」、「配合演戲」的謊言，反遭地方政府揚言「提告」的新聞事件。對此，有立委認為應該制定《公益揭發保護法》以保障公務體系內的吹哨者；筆者則認為，除了保護吹哨者外，讓體系內的公務員能夠無懼於長官淫威而發表不同意見的制度，更是我國沉痾已久的公務體系不可或缺的改革第一步。

但令人遺憾的是，銓敘部函文所發布的公務員發言辦法草案僅是機械與僵硬地操作「簽請長官同意」的程序，未針對母法目的與意旨進行進一步合憲性的具體化規範，甚至逾越授權規定將《公務員服務法》（母法）立法理由認為根本「不生違反公務員法務法第5條第2項規定之疑慮」的言論，曲解成須經長官事後同意。當長官看到他們不樂見的反對意見，使出各種檯面上與檯面下的「追殺」手段都來不及了，有可能事後「同意」公務員的言論嗎？

但執政者也必須注意，當具名的批評銷聲匿跡後，在體制內不斷累積的不滿並不會因此消失，很可能反而轉向匿名網路社群與媒體的「爆料」、「靠北」，從人性來看，一旦遁入匿名化，在欠缺法律與道德拘束下，言論內容可能將更為激進、不講究證據，最後只會造成人民對政府的更加不信任。

• 新修正之《公務員服務法》第5條立法理由第四、（二）點：「……惟公務員如未經機關（構）同意發表與其職務及服務機關（構）業務職掌有關之言論，但對於政府機關（構）形象、聲譽未造成負面影響，或係主動積極為政府機關（構）政策進行澄清、辯護者，均不生違反本項規定之疑慮。」
• 例如警政高層一方面祭出蘿蔔，利誘自甘平庸而願意服從不合理措施、試圖在沉痾體制中攀附而獲得好處的人們；另一方面又祭出棍子懲罰不同意見者。對此參見吳忻穎（2022），〈從警界高層「剷除異見」與基層「多數沉默」一窺公務體系內改革的難題〉。