彭揚凱、廖庭輝／囤房稅該怎麼做？台灣居住正義的必經之路（上）
今年5月，有網友在公共政策網路參與平台發起「應課徵空屋稅」的提案，反對「有錢人將房屋當成投資標的」，每人超過一房即課以重稅，於短短13日之內就達到5千人次附議門檻。
不止民眾不爽，地方政府也看不下去了。台北市政府本月初召開「居住正義2.0」記者會，市長柯文哲擔憂「若解決不了台灣高房價問題，今日香港就是明日台灣」，呼籲中央應推動房產稅制改革，主張單一自住輕稅、多屋重稅，讓住宅回歸居住使用。緊接著，時代力量在本月16日於立法院提出《房屋稅條例》部分條文修正草案，擬採累進稅率方式，提高持有多屋大戶的房屋稅，以遏制囤房風氣。
前述一連串的提議與修法主張，都指向了一個共同現象——空屋——皆認為釋出房屋使用將有助居住問題緩解。
那麼，到底台灣有多少房屋正空置著？這些空屋都在誰手上？空屋與當前居住問題又有何關連？以及，怎樣才能讓空屋轉為居住使用呢？筆者作為長期倡議居住政策改革之一員，特撰文提出分析與建議，並就住宅政策改革路線就教各方。
擁房越多者，空屋率越高
在進入整個討論前，應先區分「空屋」與「餘屋」兩者。空屋是指市場上低度利用或不使用的住宅，餘屋則是指建設開發相關公司所持有的未銷售（滯銷）住宅。
先從空屋談起。台灣的空屋數量最準確的資料是「人口及住宅普查」，但該普查每十年進行一次，在最近一次的普查（2010年）當中，台灣的空屋高達155.5萬間，空屋率為19.3%，將近每五間房屋就有一間是空屋。
在未進行普查的年份，則是以「低度使用（用電）住宅」作為空屋的推估數據，由於其數量均遠小於前述普查，官方較樂於引用，但即便如此，2017年透過低度用電住宅統計出的空屋量仍達86.4萬間，空屋率10.12%。其中屬居住需求較高的六都計有54.5萬間，佔整體空屋六成三以上。
另依據財政部的住宅總歸戶資料，台灣擁有四屋（含以上）之家戶，約32萬，共持有約162萬間房屋；如再計入擁有三屋者，則達297萬間，佔（個人持有）住宅存量的37.6%。若與前述低度用電戶資料比對勾稽，將赫然發現：持有屋數越高群體，手上持有低度用電的空屋比率就越高，持有四屋者，其空屋的比例超過40%，五房含五屋以上者，則高達50%-60%。至此，可合理推論，少數的多屋者是全台空屋來源之大宗。
餘屋剩越多，房子賣越貴
接著來看餘屋。同樣依據官方統計，2017年第四季，全國餘屋數逼近7.5萬戶。另就區域來看，在房價最難以負擔的雙北，餘屋計有19,395戶，佔了26%。
又單看數量是不夠的，另根據政府所公布的房價指數與餘屋數量，全國餘屋數從2012Q4的2.3萬戶，來到2017Q4的7.5萬，短短五年之間翻了三倍以上。若再對照同時期房價趨勢，我們可清楚的看到，餘屋數量與房價呈現違反經濟學供需常理之現象，賣不掉的餘屋越來越多，竟然房價也越來越貴。
稅制是大量空、餘屋的主因
為何台灣的空屋數量如此驚人？且空屋數量過多的狀況下，建商仍持續開發興建讓餘屋數量不斷翻倍，而且價格還高居不下？其中關鍵原因，莫過於台灣不合理的住宅持有稅制。
首先，由於公告地價與房屋評定現值與實際價格落差過大，造成台灣的名目稅率雖然與國際標準相差不大甚至略高（住宅1.2-3.6%不等），但實質稅率卻極低（僅約0.13%），約為美國的十分之一，是標準的「看到嚇死人，收到笑死人」，養房竟然比養車便宜。
其次，則是對持有房屋的課稅標準過於寬鬆。根據《自住房屋認定標準作業原則》，夫妻與未成年子女持有超過三戶才會被認定為「非自住」，適用較高稅率。但即便如此，全台灣也僅有台北市、連江縣、宜蘭縣真的有採行「房屋多稅越重」的差別稅率，其餘縣市則不管坐擁幾間房，僅以略高自住的1.5%稅率課徵。
正因持有稅偏低，且「多屋」與「自住」稅賦無甚差別，個人買房傾向空置求轉手獲利，建商蓋房寧可餘屋待價高出售，近百萬空餘屋就這樣積累而來。
因此，筆者與許多人持相同看法，面對大量空餘屋閒置現象與衍生之問題，應當透過提高空餘屋持有成本（以下稱囤房稅），合理市場的供需機制，以有效去化空餘屋，讓住宅回歸居住使用。
為何要對空餘屋課囤房稅？
有人會說，即便大量空餘屋是事實，但那是持有者的財產支配權，干卿底事，為何要課囤房稅？這就必須回到「經濟外部性」與「居住是民生必需」兩個面向來討論。
首先，我們必須指出台灣居住問題——以高房價為核心——的特殊性，並非是供給不足的問題，而是住宅市場扭曲的外部性效應。扭曲何在？房價高漲與大量餘屋竟然並存，租屋難求與大量空屋卻未互通，即供需無法接軌。外部性為何？那就是造成「房子拿來炒不是用來住」，無殼蝸牛買不起、租不好！
高房價買不起無須贅言，2018年（Q3）台灣整體房價所得比為8.82倍，台北市14.07倍，新北市房價所得比則為12.14倍，皆遠超過國際公認合理標準。
那買不起那租屋可以吧？根據內政部統計，台灣租賃市場規模約為整體住宅市場11.3%，遠低於歐美等先進國家25%~50%的比例，且租金指數近十年來不斷攀升。
依台灣勞工陣線的調查，以2016年的全國薪資中位數收入推算租金所得比，台北市占比高達58%，新北跟桃園分別為30%、25%。又上述買不起、租不好現象，受害最深的莫過於青年世代。
其次，我想絕大多數人應該會同意，縱使住宅具投資獲利的「資本財」性質，但更重要、更優先的功用應該是滿足居住使用的「消費財」功能，即住宅是不可或缺的民生必需品。那麼，當住宅此種民生必需品出現大量囤積空置，是否應該介入處理呢？
事實上，對於囤積民生必需品，我國政府是會干預介入的。行政院轄下有「物價督導小組」，可依據《農產品市場銷售法》、《消費者保護法》予以處罰，甚至是用《刑法》251條規範「囤積民生必需之飲食物品或農工必需品，無正當理由不應市銷售者，處三年以下有期徒刑」。
對比近年來政府對若干民生物品態度，我們不禁要問，果菜價格漲要抓菜蟲，衛生紙短缺要查通路，但同樣作為民生必需品住宅，大量囤積閒置卻可以置若罔聞，這不是非常奇怪嗎？
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