廖庭輝、彭揚凱／大學生住宿問題有改善？體檢教育部「宿舍提升計畫」
大學生的住宿問題，長期以來為政府教育及住宅部門漠視，前者推說居住非其業務專長，後者則認為學生不屬執掌範圍。
根據高教工會2017年的統計，台灣的大學宿舍床位總缺口為二十六萬餘床，約近五成的學生無宿舍可住，且都會區大學更為嚴重。教育部的資料也顯示民國86年至107年的二十年間，學生數量增加了38.8萬人，宿舍床位卻僅增加8.2萬床，數量嚴重不足。
2019總統大選年，蘇貞昌院長承諾提出學生住宿問題的解決方案，同年9月教育部計正式端出「弱勢學生助學計畫精進措施（校外租金補貼）暨新世代學生住宿環境提升計畫」（以下簡稱「宿舍提升計畫」），預計在五年內投入五十億來推動。
事實上，教育部過去亦曾多次提計畫1宣示改善學生居住困境，但皆成效不彰。這次的「宿舍提升計畫」是否能真正改善學生住宿困境？本文將檢視其兩年來的執行成效，並具體指出其問題與可供改進之處。
達成率不如預期的「宿舍提升計畫」
此次教育部的「宿舍提升計畫」，共分為四大項目，分別為「校外弱勢學生租金補貼」、「校外興辦學生社會住宅空床補助」、「校內宿舍建築貸款利息補助」、「校內宿舍規劃設計整改善補助」。據此，提出的各年度具體目標如下：
但若將前述目標對兩年來（108至109學年）實際執行數3，除了「新建學生宿舍」與「整修學生宿舍」達成比例較高外，其餘補貼項目達成率均不甚理想。為什麼補貼達成率不如預期？筆者認為，「宿舍提升計畫」的許多補貼項目不甚合理，且並未鎖定住宿問題嚴重的學校加強要求，造成學校與學生的申請意願不如預期，效果事倍功半。
難拿又不夠的「弱勢學生租補」
先談「弱勢學生租補」，其適用對象為「家庭年所得70萬以下弱勢助學生、中低收入戶、低收入戶」學生。就教育部108年估算，適用補助資格且在校外租屋者有3.2萬人。既然補貼需求已明確，為何達成率不到四成？
第一個且最關鍵的問題是「看得到吃不到」。弱勢學生補助規定上比照內政部租金補貼，必須是合法租屋且合法隔間，由於學生租屋多傾向選擇鄰近學校，再加上更缺乏經濟負擔能力與租賃權益意識，在區位與價格的考量下，非法隔間與違法頂加的租屋仍是許多學生的租住選擇，因此多數學生既有租屋都難以符合補貼規範。又即便學生租的是合法房屋，也會面臨房東不想租稅曝光因此未必同意補貼的困境。
另一個問題為「補不夠又不公平」。補不夠指的是，目前弱勢學生租補金額偏低，而合法房屋的租金顯然比違建、違法隔間貴，當租金補貼不足以彌補兩者之價差，有些弱勢學生會放棄租補寧可選擇租住違法居所。而不公平則在於，此租補未納入差額補貼概念5，這對相對家庭經濟更弱勢的學生而言，顯然是補貼的垂直不公。
循此，值得進一步探討：「弱勢學生租補」與內政部「租金補貼（第三級）」之制度競合。兩者皆限定以合法房屋及單身居住（非家戶）為補貼要件，亦同樣面對租屋黑市困境，但在補貼金額上，「租金補貼」明顯較優且更多考量地區不同租金水準。原本「弱勢學生租補」尚有一點優勢，即未成年（大一、大二學生）也可申請，但隨著去年底《民法》已將成年年齡調降至18歲，對有需求的弱勢學生來說，還不如轉申請內政部租金補貼更好。
欠缺可行性的「校外興辦學生社會住宅」
再來討論「校外興辦學生社會住宅空床補助」，其概念類似包租代管，由學校擔任包租代管業者，承租校外住宅並轉租給學生使用。補助方式為最高補助學生社宅空床總床數之10%，每床每學期補助上限一萬元，條件為「出租率達八成以上」、「學校向所有權人租賃期間及興辦學生社會住宅期間皆在三年以上者」。
不過，直至目前為止，此項目的執行率為零，箇中原因不外兩點。首先是「營運財務規劃不合理」，依目前的機制，學校必然得賠錢。一方面，學校租用民間住宅作為學生宿舍，除租金外，還要投入物件找尋洽談、整修改建、營運管理等人力與成本，然目前機制完全沒有考量這部分的成本補助。另一方面，教育部還要求學校提供身心障礙、中低收入戶、低收入戶學生租金分級優惠，但完全不提供對應的租金差額補貼，擺明要校方自行吸收。
其次，則是「屋源開發缺乏必要配套」。租賃屋源開發需具備一定專業，本非學校所長，以及面對既有租屋黑市弊端，屋主勢必顧慮租屋事實曝光衍生的稅賦增加乃至逃漏稅追繳風險，但在教育部的方案裡，亦無任何的因應配套作為。
該如何處理上述問題呢？內政部推動中的「包租代管」是一個很好的參照。簡單的說，其投入大量的財務補助、稅賦優惠與專業費用，成效尚且不如預期6，那「校外興辦學生社會住宅」的可行性就更不待言。因此，迄沒有任何一個學校申請，也就不令人意外。
補貼宿舍興辦應考量供需連結與可持續性
「校內學生宿舍貸款利息」與「校內學生宿舍規劃設計補助」，雖然執行率數據較好看，但仍有其盲點與問題。須知，相較租金補貼與包租市場房屋等年度性作為（計畫截止後便結束），改用、整修、新建學生宿舍為可中長期使用的資本門投資。因此，其成效不能只看單純的數量達成率，而更應考量供給與住宿需求的有效連結與可持續性。
如校舍改宿舍，前提多是學生銳減導致校舍空置，此時還要將轉為宿舍是否有必要性、可行性，顯然此作法應重新斟酌。就整修既有宿舍，重點當為提升並確保一定居住品質，故理應從現況較差（年份老舊、房型多人、設施設備不足等）者優先投入。
至於新建宿舍，則是意在增加存量，然對應於少子化下部分大學恐無法續營趨勢，實應限定以「宿舍不足嚴重」且「招生率穩健」的大學，方能確保資源投入的效益。就此，如將「宿舍不足數8」與「新生註冊率9」作為評估指標，109學年度「宿舍不足數」最高的20間大學當中，僅有8間（40%）申請該項補助。而這20間大學的「新生註冊率」，有14間新生註冊率高於90%，僅一間10略低於85%。
教育部目前作法，基本上是撿到籃裡就是菜，僅著重帳面數字，缺乏效益與可持續性的思考。之所以會有這種狀況，是因為教育部雖然會審核申請補助的學校財務、招生與學生宿舍供給與需求情形，但對於學生宿舍品質、數量相對嚴峻不足的學校，並沒有對應監督機制要求學校應積極申請補助進行改善。
重行盤點修正並納入評鑑機制
面對前述指認「宿舍提升計畫」各項問題，應該如何改善呢？以下提出兩項原則性建議：
- 應重行檢視「弱勢學生租補」與「校外興辦社會住宅」這兩個績效不彰項目，針對其在財務、法令乃至租屋市場實務等真實課題，提出因應修正方案。以及，應積極與內政部洽商，評估結合既有「租金補貼」、「包租代管」政策之可能性。
- 應針對既有改用、整修及新建宿舍之補助機制，設定明確的標準與績效指標，優先鎖定相對嚴峻不足學校，並列為大學評鑑與相關經費補助重要依據之一，方能調動各校積極性，確保資源投入之效益。
本文一開頭講過，之前教育部已多次提出計畫並宣示要改善學生住宿問題，但都不了了之。坦白講，這次的「宿舍提升計畫」比過去進步，但在方案規劃乃至執行上仍有許多盲點問題。就此，期許教育部能儘快盤點檢討並納入評鑑機制，於接下來尚餘三年的計畫庚續推進，許大學青年一個可安居的就學環境。
- 如2008年馬政府提出「青春寄居蟹計畫」，教育部旋於2010年訂定「推動高級中等以上學校賃居服務實施計畫」，宣示要以建構校外賃居服務平台（資訊網）、提供法律諮詢服務、推動外宿學生安全認證。
- 原計畫弱勢學生租補目標為13萬人次，教育部經行政院109年8月3日院臺教字第1090022111號函同意，修改為10萬人次。
- 此數據由立法委員王婉諭辦公室協助索取提供，特此感謝。
- 實際上也包含部分新建宿舍數量。
- 差額補貼機制在教育部其它政策已建立，例如在「大專校院弱勢學生助學計畫」裡，低收入戶校內住宿費全免，而中低收入戶則只有打折。
- 以106年包租代管試辦計畫為例，共計編列22.7億預算，規劃於一年之內完成「包租」與「代管」各五千戶，總計一萬戶的目標，但兩年後僅共完成5,009戶，成果卻只有預期的一半。
- 第一類弱勢戶政府提供簽約租金12.5%、第2類弱勢戶提供簽約租金37.5%租金差額補助。
- 「宿舍不足數」採用高教工會（2017）所提估算方式：（住宿提供數）－（住宿需求總人數）。住宿提供數包含「校內宿舍＋BOT宿舍＋學校向外承租宿舍」，住宿需求總人數包含「學生住宿人數＋校外租屋學生數＋學校向外承租宿舍」。由於「學校向外承租宿舍數」並未標明入住狀況，以住滿計算，其佔所有宿舍約5%比例，應不影響結果。
- 若新生註冊率低落，顯示受到學生數量減少的衝擊較大，未來的宿舍需求也相應較少。
- 台南應用科技大學新生註冊率為84.87%。
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