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廖庭輝、彭揚凱/大學生住宿問題有改善?體檢教育部「宿舍提升計畫」

在教育部推出宿舍提升計畫前,OURs、崔媽媽基金會等團體便長期倡議改善學生居住問題。圖為2018年召開的學生居住安全記者會。 圖/OURs都市改革組織提供
在教育部推出宿舍提升計畫前,OURs、崔媽媽基金會等團體便長期倡議改善學生居住問題。圖為2018年召開的學生居住安全記者會。 圖/OURs都市改革組織提供

大學生的住宿問題,長期以來為政府教育及住宅部門漠視,前者推說居住非其業務專長,後者則認為學生不屬執掌範圍。

根據高教工會2017年的統計,台灣的大學宿舍床位總缺口為二十六萬餘床,約近五成的學生無宿舍可住,且都會區大學更為嚴重。教育部的資料也顯示民國86年至107年的二十年間,學生數量增加了38.8萬人,宿舍床位卻僅增加8.2萬床,數量嚴重不足。

2019總統大選年,蘇貞昌院長承諾提出學生住宿問題的解決方案,同年9月教育部計正式端出「弱勢學生助學計畫精進措施(校外租金補貼)暨新世代學生住宿環境提升計畫」(以下簡稱「宿舍提升計畫」),預計在五年內投入五十億來推動。

事實上,教育部過去亦曾多次提計畫1宣示改善學生居住困境,但皆成效不彰。這次的「宿舍提升計畫」是否能真正改善學生住宿困境?本文將檢視其兩年來的執行成效,並具體指出其問題與可供改進之處。

達成率不如預期的「宿舍提升計畫」

此次教育部的「宿舍提升計畫」,共分為四大項目,分別為「校外弱勢學生租金補貼」、「校外興辦學生社會住宅空床補助」、「校內宿舍建築貸款利息補助」、「校內宿舍規劃設計整改善補助」。據此,提出的各年度具體目標如下:

▲ 宿舍提升計畫每年各項補貼目標。表/OURs都市改革組織提供

但若將前述目標對兩年來(108至109學年)實際執行數3,除了「新建學生宿舍」與「整修學生宿舍」達成比例較高外,其餘補貼項目達成率均不甚理想。為什麼補貼達成率不如預期?筆者認為,「宿舍提升計畫」的許多補貼項目不甚合理,且並未鎖定住宿問題嚴重的學校加強要求,造成學校與學生的申請意願不如預期,效果事倍功半。

▲ 108-109年宿舍提升計畫各項補貼達成率。表/OURs都市改革組織提供

難拿又不夠的「弱勢學生租補」

先談「弱勢學生租補」,其適用對象為「家庭年所得70萬以下弱勢助學生、中低收入戶、低收入戶」學生。就教育部108年估算,適用補助資格且在校外租屋者有3.2萬人。既然補貼需求已明確,為何達成率不到四成?

第一個且最關鍵的問題是「看得到吃不到」。弱勢學生補助規定上比照內政部租金補貼,必須是合法租屋且合法隔間,由於學生租屋多傾向選擇鄰近學校,再加上更缺乏經濟負擔能力與租賃權益意識,在區位與價格的考量下,非法隔間與違法頂加的租屋仍是許多學生的租住選擇,因此多數學生既有租屋都難以符合補貼規範。又即便學生租的是合法房屋,也會面臨房東不想租稅曝光因此未必同意補貼的困境。

另一個問題為「補不夠又不公平」。補不夠指的是,目前弱勢學生租補金額偏低,而合法房屋的租金顯然比違建、違法隔間貴,當租金補貼不足以彌補兩者之價差,有些弱勢學生會放棄租補寧可選擇租住違法居所。而不公平則在於,此租補未納入差額補貼概念5,這對相對家庭經濟更弱勢的學生而言,顯然是補貼的垂直不公。

循此,值得進一步探討:「弱勢學生租補」與內政部「租金補貼(第三級)」之制度競合。兩者皆限定以合法房屋及單身居住(非家戶)為補貼要件,亦同樣面對租屋黑市困境,但在補貼金額上,「租金補貼」明顯較優且更多考量地區不同租金水準。原本「弱勢學生租補」尚有一點優勢,即未成年(大一、大二學生)也可申請,但隨著去年底《民法》已將成年年齡調降至18歲,對有需求的弱勢學生來說,還不如轉申請內政部租金補貼更好。

▲ 弱勢學生租補與內政部租補比較表。表/OURs都市改革組織提供

示意圖。 圖/聯合報系資料照
示意圖。 圖/聯合報系資料照

欠缺可行性的「校外興辦學生社會住宅」

再來討論「校外興辦學生社會住宅空床補助」,其概念類似包租代管,由學校擔任包租代管業者,承租校外住宅並轉租給學生使用。補助方式為最高補助學生社宅空床總床數之10%,每床每學期補助上限一萬元,條件為「出租率達八成以上」、「學校向所有權人租賃期間及興辦學生社會住宅期間皆在三年以上者」。

不過,直至目前為止,此項目的執行率為零,箇中原因不外兩點。首先是「營運財務規劃不合理」,依目前的機制,學校必然得賠錢。一方面,學校租用民間住宅作為學生宿舍,除租金外,還要投入物件找尋洽談、整修改建、營運管理等人力與成本,然目前機制完全沒有考量這部分的成本補助。另一方面,教育部還要求學校提供身心障礙、中低收入戶、低收入戶學生租金分級優惠,但完全不提供對應的租金差額補貼,擺明要校方自行吸收。

其次,則是「屋源開發缺乏必要配套」。租賃屋源開發需具備一定專業,本非學校所長,以及面對既有租屋黑市弊端,屋主勢必顧慮租屋事實曝光衍生的稅賦增加乃至逃漏稅追繳風險,但在教育部的方案裡,亦無任何的因應配套作為。

該如何處理上述問題呢?內政部推動中的「包租代管」是一個很好的參照。簡單的說,其投入大量的財務補助、稅賦優惠與專業費用,成效尚且不如預期6,那「校外興辦學生社會住宅」的可行性就更不待言。因此,迄沒有任何一個學校申請,也就不令人意外。

▲ 校外興辦社宅與包租包管政策比較表。表/OURs都市改革組織提供

示意圖。 圖/聯合報系資料照
示意圖。 圖/聯合報系資料照

補貼宿舍興辦應考量供需連結與可持續性

「校內學生宿舍貸款利息」與「校內學生宿舍規劃設計補助」,雖然執行率數據較好看,但仍有其盲點與問題。須知,相較租金補貼與包租市場房屋等年度性作為(計畫截止後便結束),改用、整修、新建學生宿舍為可中長期使用的資本門投資。因此,其成效不能只看單純的數量達成率,而更應考量供給與住宿需求的有效連結與可持續性。

如校舍改宿舍,前提多是學生銳減導致校舍空置,此時還要將轉為宿舍是否有必要性、可行性,顯然此作法應重新斟酌。就整修既有宿舍,重點當為提升並確保一定居住品質,故理應從現況較差(年份老舊、房型多人、設施設備不足等)者優先投入。

至於新建宿舍,則是意在增加存量,然對應於少子化下部分大學恐無法續營趨勢,實應限定以「宿舍不足嚴重」且「招生率穩健」的大學,方能確保資源投入的效益。就此,如將「宿舍不足數8」與「新生註冊率9」作為評估指標,109學年度「宿舍不足數」最高的20間大學當中,僅有8間(40%)申請該項補助。而這20間大學的「新生註冊率」,有14間新生註冊率高於90%,僅一間10略低於85%。

教育部目前作法,基本上是撿到籃裡就是菜,僅著重帳面數字,缺乏效益與可持續性的思考。之所以會有這種狀況,是因為教育部雖然會審核申請補助的學校財務、招生與學生宿舍供給與需求情形,但對於學生宿舍品質、數量相對嚴峻不足的學校,並沒有對應監督機制要求學校應積極申請補助進行改善。

▲ 109學年「宿舍不足數」前20間大學申請新建宿舍補助表。表/OURs都市改革組織提供

重行盤點修正並納入評鑑機制

面對前述指認「宿舍提升計畫」各項問題,應該如何改善呢?以下提出兩項原則性建議:

  1. 應重行檢視「弱勢學生租補」與「校外興辦社會住宅」這兩個績效不彰項目,針對其在財務、法令乃至租屋市場實務等真實課題,提出因應修正方案。以及,應積極與內政部洽商,評估結合既有「租金補貼」、「包租代管」政策之可能性。
  2. 應針對既有改用、整修及新建宿舍之補助機制,設定明確的標準與績效指標,優先鎖定相對嚴峻不足學校,並列為大學評鑑與相關經費補助重要依據之一,方能調動各校積極性,確保資源投入之效益。

本文一開頭講過,之前教育部已多次提出計畫並宣示要改善學生住宿問題,但都不了了之。坦白講,這次的「宿舍提升計畫」比過去進步,但在方案規劃乃至執行上仍有許多盲點問題。就此,期許教育部能儘快盤點檢討並納入評鑑機制,於接下來尚餘三年的計畫庚續推進,許大學青年一個可安居的就學環境。

2003年政大學生在行政大樓前高舉「我要熱水」汽球,抗議學校宿舍老舊,經常無熱水洗澡。 圖/聯合報系資料照
2003年政大學生在行政大樓前高舉「我要熱水」汽球,抗議學校宿舍老舊,經常無熱水洗澡。 圖/聯合報系資料照

  • 文:彭揚凱,OURs都市改革組織秘書長;廖庭輝,社會住宅推動聯盟研究員。
  • 更多OURs都市改革組織:WebFB

  • 如2008年馬政府提出「青春寄居蟹計畫」,教育部旋於2010年訂定「推動高級中等以上學校賃居服務實施計畫」,宣示要以建構校外賃居服務平台(資訊網)、提供法律諮詢服務、推動外宿學生安全認證。
  • 原計畫弱勢學生租補目標為13萬人次,教育部經行政院109年8月3日院臺教字第1090022111號函同意,修改為10萬人次。
  • 此數據由立法委員王婉諭辦公室協助索取提供,特此感謝。
  • 實際上也包含部分新建宿舍數量。
  • 差額補貼機制在教育部其它政策已建立,例如在「大專校院弱勢學生助學計畫」裡,低收入戶校內住宿費全免,而中低收入戶則只有打折。
  • 以106年包租代管試辦計畫為例,共計編列22.7億預算,規劃於一年之內完成「包租」與「代管」各五千戶,總計一萬戶的目標,但兩年後僅共完成5,009戶,成果卻只有預期的一半。
  • 第一類弱勢戶政府提供簽約租金12.5%、第2類弱勢戶提供簽約租金37.5%租金差額補助。
  • 「宿舍不足數」採用高教工會(2017)所提估算方式:(住宿提供數)-(住宿需求總人數)。住宿提供數包含「校內宿舍+BOT宿舍+學校向外承租宿舍」,住宿需求總人數包含「學生住宿人數+校外租屋學生數+學校向外承租宿舍」。由於「學校向外承租宿舍數」並未標明入住狀況,以住滿計算,其佔所有宿舍約5%比例,應不影響結果。
  • 若新生註冊率低落,顯示受到學生數量減少的衝擊較大,未來的宿舍需求也相應較少。
  • 台南應用科技大學新生註冊率為84.87%。

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