彭揚凱／都市開發換取社宅，六都市長做得到？以紐約經驗反思台灣

OURs 都市改革組織 30 Nov, 2022

圖為10月上旬蔣萬安與社會住宅推動聯盟會面。社會住宅推動聯盟召集人、OURs都市改革組織秘書長彭揚凱現場贈書給蔣萬安。圖／聯合報系資料照

九合一大選甫落幕，選舉期間社會住宅是少數被關注討論的公共議題，特別是六都幾乎所有候選人皆不約而同承諾持續興建。其中，有一關於如何興建的作法被多次提及，那就是透過「都市開發取得社宅」。

相較於既有的社會住宅由政府直接興辦，候選人政策中提到的「都市開發取得社宅」，大致指的是於都市開發機制中藉由政府土地規劃使用權利，換取開發者回饋一定數量的社會住宅¹。這種看似「免費午餐」的主意，真的可行嗎？要透過何種機制能實現呢？以及，這真是毫無代價嗎？

以下，便以美國經驗為例，說明此種「都市開發取得社宅」的得失，供即將就任的準市長們參考。

美國的可負擔住宅政策

在進入正文前，先對用詞做界定。在美國的制度脈絡裡，政府興建的社會住宅稱為「公共住宅」（public rental housing），而本文要討論的由民間開發取得的社宅，則稱為「可負擔住宅」²（affordable housing）。兩者差別在於，「可負擔住宅」是由民間興辦、營運³且產權歸其所有的出租住宅，但租賃對象需一定所得以下⁴，租金則須符合可負擔原則（通常為租金所得比不超過收入30%）。

美國的「可負擔住宅」政策出現於上世紀70年代，源於當時公共住宅的標籤化問題，以及其背後突出的種族、階層空間隔離現象。於1974年修訂之《住房法》，宣示從大規模公共住宅計畫向多樣化混居政策轉移。

就此，一種名為「包容性區劃」（Inclusionary Zoning）的機制出現，要求新開發的住宅專案中必須預留一定比例可負擔住宅，提供給中低收入群體居住，以實現與市場租、售住宅混和，社區文化多元化，並緩解弱勢集中的社會標籤問題。

到了20世紀90年代中期，包容性規劃理念快速擴散至多個洲與都會區，可負擔住宅也逐步確立在住宅政策中的重要地位。現如今，如紐約、波士頓、芝加哥、華盛頓特區、舊金山、西雅圖等城市，以包容性區劃取得可負擔住宅已是普遍且成熟的作法。

紐約的可負擔住宅操作機制

若論美國可負擔住宅實踐經驗，紐約絕對是最值得拿出來探討的。據近期公開資料，自2014年起，紐約在七年間一共新建了約5.7萬戶可負擔住宅，約莫是同時期政府公共住宅⁵興建速度的三倍。

這種看似相當有效率的方式，到底是用怎樣的政策手段來讓開發商買單呢？主要有四大手段，容積獎勵、減稅、融資、土地供給與管制鬆綁，分別說明：

一、容積獎勵

容積獎勵應該是台灣最熟悉不過的，但細究便知完全不是同一件事。首先，這是有選擇性的，即透過包容性區劃來指定，在劃定的地區才適用容積獎勵。一般而言，優先選擇重要捷運站周邊地區（TOD），以及水岸有發展潛力地段。其次，須有對價性，開發商取得容獎，便要配建樓地板比例20%-30%可負擔住宅，且房型與出租對象也須符合紐約市府要求，這部分會依地區社經發展與住宅供需條件有差異。

再來，也是最關鍵的是，此獎勵原本採用開發商自願（Voluntary Inclusionary Housing, VIH）方式⁶，但在2016年通過了「強制包容性住宅」政策（Mandatory Inclusionary Housing，MIH）。意即，於劃定區域內的開發案申請，提供可負擔住宅是必要條件。

紐約包容性區劃示意圖。這些地區的劃設，經紐約市政府經評估規劃選定，主要考量其發展潛力、交通條件以及地區住宅需求等。圖／取自紐約大學

二、稅賦減免

紐約對可負擔住宅的減稅措施包括房產稅與所得稅兩種。依據紐約房產稅法421a（2017年）規定，開發商若是在專案中有25%至30%的住宅是可負擔住宅，便可減免建造時期的三年內和項目建成後的35年間新建部分的房產稅。由於紐約房產稅非常重，此作法有很大的財務誘因。

所得稅則是政府透過發行「所得稅抵減券」（tax credit），當開發商通過資本市場尋覓資金以其作為回報，投資人可以在每年報稅的時候抵免與其面額相等的所得稅，以此協助中小規模開發商投入可負擔住宅建設。

三、專案融資

融資部分，主要是針對可負擔住宅比例高、受眾群體收入較低的專案，在容積獎勵、減稅以外，財務仍相對困難者，由政府出面提供比商業銀行條件優惠許的貸款，降低開發商融資的成本。

四、土地供給與管制鬆綁

最後，不可或缺的是土地供給與管制鬆綁。開發商興辦可負擔住宅常面臨一共通問題，就是可建築用地取得困難且成本昂貴，為鼓勵民間供給腳步，紐約市採行一系列的土地供給與管制鬆綁措施。包括：

將政府持有土地交給開發商進行開發。
對城市棕地（工業用地）進行盤點，選擇合適者變更為可發展用地。
檢討如停車場等低度使用土地，放寬興建住宅建設。
針對開發滯後地區，改善公共設施、交通，引入開發商投資建設。
放寬部分建築法規，例如基地規模、住宅面積等，鼓勵多樣、創新性的住宅供給。

紐約棕地興建可負擔住宅示意圖。圖／取自PlaNyc Progress Report: 2014

幾個代表性案例

上述的這套政策會打擊開發商興建的積極性麼？至少就這幾年紐約實際數據來看是否定的。簡單的說，雖然可負擔住宅的租金（對象）被限定了，但在容積增加與其它措施加持下，還是有合理的利潤誘因。

以下，用幾個已建成案例，說明上述措施的作用與真實效果：

精華地段回饋：VIA 57 West

此棟建物由鼎鼎有名的BIG建築事務所設計，在造型奇特、酷炫三角形建物裡，除了566戶高級市場住宅外，還有143戶、為期35年⁷的可負擔住宅。本案之所以能在曼哈頓如此昂貴私有地段興辦可負擔住宅，除了容積獎勵外，房產稅減免扮演了重要角色。對比周邊房產，粗估每年節省的房產稅超過六百萬美元，不可小看。

棕地變更開發：Via Verde

位於紐約布朗克斯區的Via Verde住宅，是棕地盤點活化轉用的成功案例。經過六年的過程，將原本是該區衰敗地塊，開發成一個住宅及商業的混合新社區，222戶住宅中，有 151戶為可負擔住宅，其餘為限定購買者收入的出售住宅。Via Verde是西班牙語裡的「綠色之路」，凸顯本案通過台階連接屋頂農園、室外活動場和室內健身設施，給本地居民創造了一種健康、多元的場所。

原有公共住宅改建：Lambert Houses

同樣位於布朗克斯的Lambert Houses，為原有老舊公共住宅更新（拆除重建），是目前規模最大的可負擔住宅案，於2016年獲得批准，將採分期開發，完成後預計提供1665戶可負擔住宅，為原有數量兩倍，並增加零售商店與新設一所公立學校。鑑於其對象以低收入以及極低收入人群為主，紐約市政府提供開發商Phipps Houses（紐約最大的非營利可負擔住宅開發商）高達六億美元貸款，是本案得以推展的關鍵因素。

微型公寓實驗：Carmel Place

為回應小家庭結構與小基地開發之趨勢，位於曼哈頓中城的Carmel Place，紐約市讓開發商採「微型公寓」（Micro-Unit），突破了紐約市現行的公寓住宅最小面積不得低於四百平方英尺（約四十平方米）的法規，興建了55戶可負擔住宅。工程施作上，採住宅單元預鑄現場組裝工法，實驗建築產品標準化生產、一體化安裝、資訊化管理，減少現場施工不穩定性。

反面的質疑

這種看似政府、民眾、開發商三贏的作法，真是這樣美好嗎？在美國多年的實踐經驗後，也出現反面質疑意見，左、右兩派都有。

右派自然以經濟學取向為代表⁸，認為包容性區劃是種「價格管制」（Price Control），結果將會降低住房總量的供給，從而減少可負擔性住宅的提供。再者，可負擔住宅建設成本必轉嫁到其它住宅商品上，反過頭來推高房價，扼殺中低收入家庭的購屋機會。甚至，還有人援引社會學實證調查資料，否認了可負擔住房政策對促進社區融合的社會效果，認為這是種假象。

至於左翼的質疑，則聚焦於可負擔住宅「誰可負擔」？他們指出，只有在房地產市場好、房價高的地段，開發商較易獲利才會願意建可負擔住宅，這就造成可負擔住宅供給為房地產景氣與地租增值所制約，最終的結果是，實際可增加數量遠不及「仕紳化」（gentrification）下居住可負擔性被影響者⁹，也就是說，總體而言民眾可負擔的住所總量其實反而減少。

對於第一線NGO團體來說，則發現可負擔住宅在實際分配上，真正受益群體是一般收入者，真正低收入者反而是不夠的，「去標籤」、「混和收入」淪為排除弱勢的話術。

給台灣的啟示反思

透過對美國（紐約）可負擔住宅實踐經驗，現在可回身檢視「都市開發取得社宅」在台灣推行的可能或盲點？

觀諸先前多位候選人的（粗略）政見，「都市開發取得社宅」多聚焦於都更（公辦都更）、TOD之容積獎勵，部分則論及結合都市整體開發（區徵、重劃）或都市計畫變更。以下試剖析之：

首先，紐約經驗可知，容積獎勵的確是取得「可負擔住宅」的重要關鍵，但要建立在「選擇性」、「對價性」與「強制性」等配套機制上。只要對台灣現行容積獎勵機制略有瞭解，便知我們完全缺乏這樣的土壤。

一方面，現行容積獎勵回饋項目有選擇性，社宅不是唯一、而且還是成本最高的選項；再者，囿於對商品宅價格疑慮，在自願的規則下不會有開發商會選擇社宅。換言之，以容積獎勵取得社宅，如不對現行容獎制度做翻修，這種政見是自欺欺人！

其次，通過整體開發或土地變更來取得社會住宅，比容積獎勵看來是相對可靠。例如，依都市計畫法認定將社宅列為「社會福利用地」，則可納入開發共同成本，政府於開發後無償取得該用地。又如工業區（棕地）變更，依法本就可要求回饋一定比例用地（或樓地板）做為社宅。

但須思考的是，這種新開發地區的區位、交通與就業條件，以及開發時程相對漫長，就社會住宅供給角度，如果有其它現成公有可興辦用地，其優勢究竟為何？否則，將流於「社宅之名正當化土地變更開發」，社宅是幌子，圈地搞開發才是真！

再者，當重新思考對「社會住宅」的認定。就美國模式，可負擔住宅可視為一種被「管制」的民間租賃住宅，在對象與租金與我們所說的「社宅住宅」精神類似，但就產權、使用權（營運）上，則完全是兩回事。這樣的作法，給予民間在規劃設計、出售／租、營運有最大的彈性，也避免政府直接介入管理衍生之負擔與問題。

台灣的這些準市長們，他／她們口中要透過都市開發取得的「社會住宅」，具體內涵是什麼？產權一定要政府所有嗎？政府有營運管理這種與商品宅共處的社會住宅之準備嗎？就此，美國可負擔住宅的作法值得我們思考。

最後，可負擔住宅的取得伴隨的是都市「仕紳化」與房價（租）推升，這是吸引市場資本投入的動力、也是代價。也因此，政府規劃引導的角色不可或缺，如紐約的經驗，政府就「包容性區劃」適用地區，是經過評估才劃設的，絕非人人有獎。還有對各類低度使用土地（棕地、停車場、落後地區、空置建物等）鬆綁，是要透過盤點選擇其中合適地塊，也不是一體適用。

這對台灣這些高舉「小政府、大市場」思維的地方首長來說，是種必要提醒。天下沒有白吃的午餐，不要一而再的扭曲、濫用原本利益良善的政策與制度。