廖庭輝、彭揚凱／租屋族是二等公民嗎？正視租屋黑市對公民權的危害

今（2022）年是地方選舉年，每逢選前都會有著浩浩蕩蕩的「青年返鄉投票」奇景，並被認為是「青年積極參與民主」的象徵。但在這個敘事下卻少有人思考的是「為什麼青年需要返鄉才能投票？」，返鄉投票這件事情真的值得稱頌嗎？

如果深入瞭解此現象之源由，便會知道，「返鄉投票潮」並不是什麼值得驕傲的民主象徵，其中很大部分是由於租屋族無法設籍淪為「二等公民」，「返鄉」乃不得以為之選擇！

人口信令調查：有多少人不是「市民」？

根據2021年內政部的「電信信令人口統計」調查¹，其首次透過手機定位分析各地區不同時段人口分布，其中有一組數據很值得瞭解探究：

在台灣各縣市中，「平日夜間人口」大於「戶籍人口」的縣市只有六個，分別是台北市、新北市、桃園市、台中市、新竹縣市，多於戶籍人口合計總數超過一百二十萬人。

這些「於該地區無戶籍的夜間人口」的民眾是誰？情形可能頗為複雜²，電信信令調查無法對此細緻辨別。然鑑於台灣有著非常嚴重的租屋黑市，房東基於不願意讓租屋事實曝光等考量往往拒絕房客設籍，造成許多租屋族實際上在該縣市生活，卻沒有該縣市的戶籍身分。因此，筆者合理推論，租屋族為上述「無戶籍的夜間人口」最大宗來源。

就城市（地方）人口治理（demographic governance）治理角度，這種「名義」與「實際」居住人口的大量落差，顯然影響諸如住房、交通、公共設施供給的合理推估。但本文更關切的是，對房產（租屋）者的「政治權」與「社會權」的剝奪歧視。

為何如此說呢？這就要從戶籍制度與租屋市場的糾葛談起。

戶籍與有什麼影響？

戶籍制度對生活在台灣的人們來說，似乎是順理成章的人口管理方式，實則不然。1895 年以前，在清帝國治理下採行的是「保甲制度」，日本殖民者到來後，才展開「現代化」人口治理機制，結合警察推行戶口普查與登記。國民黨政府來台後，基本沿用日本殖民者管理模式，發放國民身分證與戶口名簿，並自1950年起，建立選民資格與選區劃分連動戶籍登記的作法，「戶籍連結台灣地方選舉」的架構便沿用迄今。爾後隨著民主化過程，於1992修正《戶籍法》廢除「戶警合一」，回歸民政體系。

從國際比較角度，各國人口治理制度主要有兩種方式，第一是以戶為單位，將個人紀錄戶籍系統——例如戶口名簿；第二則是以人為單位，回歸於個人文件中，像是國民身分證、社會安全號碼等。就此觀之，台灣兩者皆有，東亞的日本、韓國也是如此。但趨勢上戶籍正逐步被弱化取消，如日本戶籍制度現僅為資料保存形式³，韓國則於2008年、越南於2019年陸續廢除戶籍制度。現全球只剩下中國、北韓、貝南共和國跟我們還施行戶籍制。

但戶籍制存廢並非本文要討論課題，筆者關心的是，台灣將戶籍做為許多政治與社會權利的主要依據，在租屋黑市現實下所衍生的「公民權」與「社會權」課題。

以租屋者眾的青年群體而言，諸如各縣市的生育津貼、育兒津貼、托育補助、幼兒園加碼補助、學區制度等，都與戶籍制度綁定；另弱勢租屋群體許多福利身分認定如低收入戶、中低收入戶也同樣是關聯至戶籍制度。面對上述與戶籍綁定的諸多限制，許多租屋族為了享有該縣市的市政福利，只得透過「親友協助」的方式借掛戶籍，但效果畢竟有限。

更關鍵的是，上述這些於居住縣市沒有戶籍的人口，自然也沒有該縣市的的投票權，形成「房東有票，房客沒票」的局面，租屋困境便無法轉為地方選舉的政治壓力（總統大選不受影響，因此也不會處理租屋議題），這也是租屋問題長期為政府忽略的根本原因。

無法落實的《戶籍法》與租屋規定

既然台灣將許多政治與社會權利與戶籍制度綁定，按理說國家就有責任確保民眾的戶籍登記權利獲得保障。

我國《憲法》第10條明訂：「人民有居住及遷徙之自由。」循此，《戶籍法》第17條規定，只要遷入居住地「三個月以上」，就應該於該地設籍，且未於「法定期間為戶籍登記之申請者」，處新臺幣三百元以上九百元以下罰鍰⁴。

而實際上大家都知道，戶政機關並沒有辦法落實《戶籍法》的規定，戶籍與實際居住地分離的狀況比比皆是。以租屋族而言最現實的問題就是：如果房東就是不願意讓你設戶籍，怎麼辦？

管租屋的營建署會說：「房東是不可以拒絕房客設籍」，他們已經在〈住宅租賃契約應約定及不得約定事項〉與〈住宅租賃定型化契約應記載及不得記載事項〉，均規定「不得記載承租人不得遷入戶籍」。

管戶籍的民政司則會答覆：「房客可以持租約至戶政事務所辦理戶籍遷入，無須房東同意」。民眾申請後，戶政事務所會透過管區警察查訪後，逕自將租客戶籍遷入租屋處。

但制度規定是一回事，實務上又是另一回事。誠如政府所說，房客設戶籍、遷戶籍房東不能拒絕也毋須經其同意，但他們沒有說的是，如果租客這樣做的話，房東要漲租、不續租乃至提前解約，也不用經內政部同意。這才是租屋族面對的真實情境與困境！

意即，房客雖可主張設籍乃其「法律規範的權利」，又即便房東不會在租約上寫明「禁止遷入戶籍」，但以目前租屋市場供需失衡幾成「賣方市場」的狀況下，再加上房東早以「不立文字」方式口頭告知不同意遷戶籍，試問有幾人會相信營建署跟戶政司的「官話」來跟房東硬幹？

中央放任，地方可以做些什麼？

換言之，正由於租屋黑市，台灣多數的租屋族被迫成了「二等公民」，即便他們在居住的城市勞動、納稅、創造價值，卻無法享受應有的市民權益。對此，民間團體倡議租屋黑市改革多年，所得到的回應就是「包租代管8萬戶」、「租金補貼300億」、「租賃產業逾千家」等計劃指標，至於成效如何？有無真正改善黑市？乃至本文指認的公民權侵害問題能否解決？我想大家心裡都清楚。

既然中央放任，地方有無可能做點什麼呢？台北市應當是最該積極面對的。依最新的戶籍人口統計，由於人口低於250萬人，台北市未來將減少一席副市長，第一選區與第三選區也將分別減少一席議員的席次。但根據前述的「電信信令人口統計」，台北市實際居住人口高於戶籍人口⁵，絕不可能低於250萬人，因此所謂的「脫北潮」⁶與「市民減少」是在租屋族缺席下被突出的現象。

日前台北市長參選人蔣萬安拋出「人口對策辦公室」之政見，顯然是覺查到此問題之嚴峻。然若論短期最直接有效作法，筆者認為以解決北市租屋族設籍問題為首要，以下提出幾個建議：

1. 鼓勵在校住宿學生設籍

根據教育部於今年6月的統計，全國大專校院學校數149所中，目前僅有11間大學目前有學生於校內宿舍設籍。其中主要以外島學校為主（設籍於外島有機票優惠），而本島學校則以僑生居多。

一般學校不會告知學生有此途徑可供設籍，而戶政事務所也不熟悉應如何應對此類申請。因此就台北市府而言，在尊重學生設籍自由意願前提下，應積極推廣鼓勵在校住宿學生設籍，成為新「台北人」。

2. 住宅補貼設籍推廣與調查

對於整體的租屋黑市沉痾，地方政府可能難以解決。但對於房客已申請租金補貼⁷的租屋物件，或房東已申請包租代管（縣市版）的物件，由於這些物件的租屋事實已經曝光，也領取了政府的補貼與稅賦優惠，因此在設籍上可能較有溝通的彈性空間。

就此，建議地方政府可以積極與上述租賃物件的租賃雙方宣導，首先是向房東說明租屋設籍並不會有稅賦問題（已銜接稅賦減免），房客租期結束政府會配合有簡便的戶籍遷離機制⁸。其次是跟房客徵詢是否有遭遇房東拒絕設籍對待，主動結合民政體系介入協調溝通協調。

3. 訂定自治條例祭出獎勵與罰則

除了上述兩點之外，針對其它不在補貼系統的租屋設籍問題，積極者可以進一步訂定自治條例，對於願意接受房客設籍的房東予以相關保障或獎勵，並主動調查不願意讓房客設籍的房東予以開罰。在歐美許多城市，都有地方層級的租賃法令規範，並非全然只能等待中央立法。

租屋設籍不只是租屋問題，而是公民權問題！

再次強調，既然政府要讓戶籍與政治與社會權利深度綁定，那麼就必須確保落實《戶籍法》相關設籍規定，保障租屋族民眾於憲法第10條「人民有居住及遷徙之自由」、 第17條「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」等應有權利。

因此，租屋黑市不只是租屋問題，而是公民權問題！在這種嚴峻的詰問下，租屋市場改革還能侷限目前以「培植產業」、「發放補貼」靜待改善消極作為，還要繼續姑息放任房東對租客的公民權益侵害嗎？

英國在《1832年改革法案》（Reform Act 1832）中規定，在市鎮中「年付十鎊以上房產租稅者」才有投票權。想不到這種兩百多年前的「財產投票制」，竟以租屋黑市的型態於號稱「民主」的台灣重新復辟，試問：「沒錢買房」的租屋族是二等公民嗎？誠摯呼籲大家應當嚴肅看待此一問題！

• 文：廖庭輝，社會住宅推動聯盟研究員；彭揚凱，OURs都市改革組織秘書長。
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• 其抽取中華電信、台灣大哥大及遠傳電信所擁有總用戶數2,472.1 萬戶的10%（247.2萬戶），於指定統計期間（109年11月），扣除企業戶之電信信令用戶資料，以10分鐘為單位，記錄電信使用人口最常出現之所在經緯度位置，並將資料期間細分為平日及假日兩種。
• 有可能是移工、夜班工作者等。
• 日本的戶籍的意義主要是資料的管理及保存，因為把「戶籍」和居住地點分開來管理的關係，例如戶籍是在鹿兒島的人，如果搬到東京住就算是東京的居民，辨理健保、小孩就學、投票等全部都可以在東京完成。另由於「戶籍」在設定上只要是日本的領土就可以了，因此有不少日本人在更改「戶籍」時，幽默地把新的地址設在「皇居」、富士山或是國會等。
• 所以說，那些「返鄉投票」民主青年恐多數是違反《戶籍法》的。
• 2018年5月27日至5月30日（為週日至週三），內政部曾透過單一電信業者樣本點位輔以電話訪查調查雙北地區夜間停留人口，當時台北市的夜間人口為2,883,959，戶籍人口為2,676,767，「夜間人口減去戶籍人口數，佔戶籍人口比」為7.74%，與2021年的研究相比差異不大。
• 新北市也有類似的問題。2021年12月內政部戶政司調查，各縣市淨遷出人口第一名為台北市，第二名即為新北市。
• 300億租補方案除外，目前該案全數由營建署統一受理審核，不會經由地方政府。
• 今（2022）年6月13日，內政部指出，為了讓房東更放心讓房客設籍，即日起增加線上服務，當房客搬遷而未遷出戶籍時，房屋所有權人只要掃描上傳房屋所有權證明文件，以及同意戶所運用「地政資訊網際網路查詢系統」查核確認房屋所有權內容，經戶所查證房客確實已遷離戶籍地，並辦理後續行方查詢無法查到，就會將房客全戶戶籍遷至戶政事務所。