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廖庭輝、彭揚凱/九合一年輕人不挺綠:給民進黨政府的住宅政策建言

圖為2014年多個社運團體串聯發起的「巢運」,抗議政府住房政策。 圖/聯合報系資料照片
圖為2014年多個社運團體串聯發起的「巢運」,抗議政府住房政策。 圖/聯合報系資料照片

2022九合一選舉民進黨僅拿下五縣市,各種討論分析觀點或有不同,但其中最大的共識是,民進黨政府在青年選票的大量流失。

本文將從居住問題角度切入,探究為什麼會如此?筆者認為,不願踐行改革承諾,囿於既想討好年輕人又不願碰觸房產利益結構的政策作為,絕對是影響青年世代選民支持意向的重要因素之一。

從民進黨選票流失談起

先讓我們對照2020、2022兩次大選,在本屆投票率大幅下滑、當選與否更回歸藍綠基本盤的狀況下,最後的結果是國民黨總得票數變動有限,但民進黨卻大幅下滑。一般推論,這次不出來投票的選民裡,大概率上在四年前多數投給蔡英文1

這些流失的選民屬性為何?與年輕人關連為何?由於中選會尚未公布本次選舉的「選舉人年齡及性別投票統計」,但我們還可以從以下幾組調查數據比對觀察出青年的投票意向。

  1. 根據中研院社會所的「社會意向調查」,2020年總統大選,40歲以下選民支持蔡英文高達72%;且相較於2016年總統大選,2020年40歲以下選民投票率約增加13%。顯見蔡總統破紀錄的817萬票,有著廣大青年群體踴躍投票的加持。
  2. 依台灣傳播調查資料庫(TCS)數據做出的「選民認同的世代差異」的研究,指出:18至39歲的青年世代,相較上世代更傾向於不對某一政黨形成政黨偏好(無政黨傾向65.4%),自認屬民進黨傾向僅22.1%。意即,兩年前大多數支持蔡總統的年輕人青年世代是「中間選民」,非綠營基本盤。
  3. 根據內華達大學助理教授王宏恩針對這次大選的研究,與2020年的總統大選相比,這次民進黨在「教育程度高的選區」、「人口密度高的都市」、「上次得票中間偏多」流失最多票數。就地理空間論,這也是青年世代人數相對集中的都會地區。

至此,我們約略可勾勒出以下圖像:有大量青年世代兩年前投給蔡總統,他/她們多是所謂「 中間選民」,但這次許多人選擇不投票,又以都會區最為明顯。

有大量青年世代兩年前投給蔡總統,他/她們多是所謂「 中間選民」,但這次許多人選擇不投票,又以都會區最為明顯。 圖/聯合報系資料照片
有大量青年世代兩年前投給蔡總統,他/她們多是所謂「 中間選民」,但這次許多人選擇不投票,又以都會區最為明顯。 圖/聯合報系資料照片

為什麼高學歷、都會區的青年選民這次不願意支持民進黨呢?蔡總統在敗選談話表示「中央執政很努力……沒有突破現有的地方政治結構……在地方的深耕及人才養成也不足」,似乎認為敗選關鍵是地方政治結構。

但《美麗島電子報》的選後民調顯示,55.6%的受訪者認為民進黨的敗選原因是「蔡總統和民進黨政府施政表現不好」,認為民進黨縣市長候選人本身有問題的選民僅佔19.7%。也就是說,這次民進黨敗選的主因,是人民對於這幾年的中央施政有著許多不滿,並造成上述較「看施政投票」的選民群體不願支持。

而這些施政不滿之中,對青年而言,越來越難以承受的居住困境絕對是重要因素。例如,根據2022年初聯合報進行的「六都宜居大調查」,六都民眾對「房價過高」的不滿壓倒性地勝過其他所有選項。

六都民眾對「其居住城市最需要改善的項目」列表。 圖/聯合報「六都宜居大調查」
六都民眾對「其居住城市最需要改善的項目」列表。 圖/聯合報「六都宜居大調查」

青年對「居住」上有什麼不滿?

青年世代對居住面向的不滿主要來自於近年來房價與房租不斷上漲,居住環境持續惡化,而政府改革又相對停滯。可由「實質面」與「情緒面」進一步探討:

1. 實質面:狀況沒有變好,反而變得更差了

首先,台灣的居住困境沒有改善,反而不斷變糟。以「購屋」而言,全國房價所得比(俗稱的「不吃不喝幾年買得起房」),從2018年8.6倍爬升到達9.69倍,創下歷史新高,青年想購屋更加絕望。

若以「租屋」觀之,根據台大經濟所碩士李祖福的研究資料,2016到2018年全國租金指數漲幅為7.99%,但2019到2021年全國租金指數漲幅飆升至17.70%。除了租金上漲外,嚴重的租屋黑市遲遲未解,讓租金補貼「看得到吃不到」,還有「租屋族難以設籍」問題,更加劇青年世代相對掠奪感與不滿。

此研究統計2008至2021年,591租屋網一百多萬筆真實成交數據。
 圖/取自李祖福研究資料
此研究統計2008至2021年,591租屋網一百多萬筆真實成交數據。 圖/取自李祖福研究資料

至於政府最常提的「社會住宅、包租代管」,供給速度又遠遠跟不上居住環境的惡化程度,已完工入住社宅目前約2.4萬戶2,包租代管則「累積媒合」5.4萬戶3。這樣的數字相對於百萬戶租屋族,顯然是杯水車薪。

2. 情緒面:政府對既得利益者妥協,改革遲未推進

對於「居住不正義」的怨憤情緒,實際上已經悶燒了好幾年。2016年蔡總統競選提出的「住宅三箭」,在一次次政策改革推遲、落空後,已成了輿論、乃至網路社群不斷揶揄的時事梗。

如2019年就已經有民眾在公共政策網路參與平台發起「應課徵空屋稅」的提案,短短十三天之內就達到五千人次的附議。但民進黨政府對此訴求都完全不予參採,內政部還使用錯誤資料表示「空屋大多為一屋者持有」試圖洗白政府的不作為。甚者,在NGO團體、在野黨多方壓力下,財政部曾於2021年3月提出囤房稅修法規劃,但在民進黨黨團自己反對下馬上收回。

沒辦法面對囤房空置的屋主,那麼針對「炒房投資客」總可以做些事情了吧?蔡總統於今年元旦文告鄭重宣示「強力遏制不法炒作及囤積」,內政部也於四月將《平均地權條例》送入立法院。但後續包含蔡總統的表哥三圓建設董事長王光祥反對,民進黨黨鞭柯建銘公開稱「時機不宜」,結果拖了近八個月仍然未能排審。

與此同時,主責住宅政策的內政部長徐國勇卻火上加油表示「房地產業者是護國群山」,更是引爆民意公憤及媒體輿論撻伐。選後《美麗島電子報》的民調,有超過36.8%認為應該優先換掉徐國勇,名列老百姓最想換調的官員第一名。

至於租屋市場的改善就更不必提。面對嚴峻的租屋黑市問題,今年5月內政委員會審議《租賃住宅市場發展及管理條例》修法草案時,內政部針對各黨委員提出的「租屋市場透明化」項目幾乎全數反對

對青年世代而言,過去六年多一再看到這種偏離承諾的作為,憤怒不滿上綱為政治議程,跟建商、財團沆瀣一氣成了挺綠者難以辯駁的詰問,「藍、綠都一樣」更是澆滅了中間選民支持的底氣。

對於「居住不正義」的怨憤情緒,實際上已經悶燒了好幾年。圖為2021年巢運等居住正義團體成立反諷的「天龍房屋」。 圖/聯合報系資料照片
對於「居住不正義」的怨憤情緒,實際上已經悶燒了好幾年。圖為2021年巢運等居住正義團體成立反諷的「天龍房屋」。 圖/聯合報系資料照片

民進黨居住政策的困境

善於選舉的民進黨,不可能不知道青年世代在其選票結構的份量,也不會不曉得他們對於居住問題的無奈和不滿。既然如此,為何其居住政策卻對不上人民的困境呢?這關乎台灣特殊的房產社會結構。

如將台灣的家戶濃縮為一百戶,可描繪如下:有自宅的家戶約七十戶,無自宅的家戶約三十戶;無自宅家戶中十戶為社經極端弱勢,早已放棄擁屋期望,其它二十戶則是從有望擁宅變為絕望者,以青年世代為主,最為憤怒;而有自宅家戶多為戰後嬰兒潮世代,擁有一屋者為六十戶,其它十戶則是擁有二屋以上的家戶。

其中,最大多數的一屋者(60%)是住宅政策改革中最關鍵,但也是最矛盾的群體。就他們而言,高房價造成其換屋、購置第二屋時成本大幅提昇,實乃是高房價民怨之大宗;然另一方面,因無法接受房價下修的資產縮水疑慮(衝擊),又身兼抗拒房價下修的主力。

在這樣的結構下,即便高房價造成民怨,然囿於多數一屋者恐懼資產下跌,任何住宅政策改革,如觸及(或被操弄為)「房價」修正,很容易形成「多屋者裹脅一屋者」(70%)的多數反對格局。此為最矛盾之所在,也是住宅政策改革侷限之根源關鍵。

因此,面對「產權持有結構」與「青年世代不滿」張力,基於選票精算,民進黨的居住政策著力點,便是「在不得罪一方的前提下,增加另一方的利益」的「帕累托改進」(Pareto Improvement)。具體而言就是主推住宅補貼(社宅、租補),以青年為主要對象,舒緩其憤怒,並避免碰觸擁房者既有利益。

不過,住宅補貼在購屋市場與租屋市場弊端未改下,很快就面臨邊際效應遞減、利多出盡的侷限,並造成青年群體對民進黨政府的住宅政策越來越不滿。也就是說,想兩面討好的「無痛改革」是不可能的。

但問題是,如果政策的視角仍然是將以戰後嬰兒潮世代為主的「有屋者」與無屋的青年群體對立,那麼在有屋者的投票率與選民人數均大於青年群體的現實情況下,改革是不可能推進的。

從房產持有結構可觀察到住宅政策之改革困境。 圖/作者提供
從房產持有結構可觀察到住宅政策之改革困境。 圖/作者提供

以「中立一屋、爭取青年」為政策新思路

但難道所有的「有屋者」都是房價與租金高漲的受益者嗎?如前文提及,其實「持有一屋的家戶」,也面臨著無法換屋、子女難以買房的窘境。他們雖然有房子住,但其實並非房產價格飆漲時的受益者,反而是隱藏的受害者。因此筆者在此提出,未來推動住宅政策須採「中立一屋、爭取青年」的新思路。

「中立一屋」指的是,不要再奢想有「不損害既得利益者」的變革,而是要設法中立團結多數,將反對方最小化。具體而言,任何的居住議題改革要將一屋者(自住者)與多屋者(囤房、炒作者)的利害做區隔,要設法做到無害(甚至有利)一屋者,將改革打擊影響面降至最低。

「爭取青年」則是,在「中立一屋」(不直接觸及房價)的原則下,應優先選取最能讓青年世代有感、受益的政策方案,為其營造具安全感的居住選擇,以調動其政治支持成為助力。

循此策略,對照青年最在意的「高房價」、「租屋黑市」兩大課題,就可重新盤點各項政策方案。相較於房價合理化,健全並擴大租屋市場對青年來說是更為務實的優先選擇,但不應延續現行一味補貼作法,而是要改由體量最大的購屋市場著手,透過「蘿蔔與棒子」雙管齊下方式,一推一拉,來達成目標。

具體而言,由市場著手的政策思路依序為:

  1. 透過稅制(中央囤房稅)並結合既有補助,引導空屋釋出進入租屋市場並鼓勵加入包租代管,從而達成擴大市場與產業規模的效果。
  2. 搭配租屋市場擴大之正向力量,藉由配套機制推動「租屋登錄」,使租屋市場正常化(資訊透明、產業中介、行為納管),進而落實為租賃權益保障。
  3. 在租賃市場正常化下,既有租屋補貼效益可有效提升(租補領的到、租金可抵稅),再提高並落實租金抵稅機制,可進一步降低租屋族負擔。
  4. 租屋市場擴大與健全後,青年購屋行為回歸經濟是否可承擔的思考,不再需忍痛做出「不得不買」的選擇。同時,也為房價合理化、社會住宅興辦爭取較寬裕的時間,穩健推展。

上述的政策路徑,盡可能把一屋家戶排除出改革影響範圍之外(參見下表),並以此說服這些改革「對他們沒有影響,但對年輕人有幫助」。也唯有如此,住宅改革才有著足夠堅實的推動基礎。

住宅政策改革方案策略對照一覽表。 圖/作者提供
住宅政策改革方案策略對照一覽表。 圖/作者提供

留給民進黨的時間不多,應盡速推動改革

距離2024總統大選僅剩一年餘,蔡英文總統的八年執政也將畫上句點,這八年的執政成績也勢必會遭受檢討,並影響下一任民進黨籍總統參選人的選情。

雖然民進黨本次選舉大敗,但在國會仍有過半席次的優勢。因此,是否能夠吸取2022大敗的教訓並推動住宅改革,重新召喚青年世代的認同支持,是民進黨2024能否持續執政的關鍵。

反之,若其繼續迴避改革,青年居住困境依舊甚且更糟,他/她們又為什麼要繼續支持民進黨執政呢?這是民進黨接下來需要嚴肅面對的問題。當然,對最大在野黨國民黨來說,此一詰問同樣有效,在監督居住政策全然失職的表現下,青年就算不爽綠,難道就會投藍嗎?

雖然民進黨本次選舉大敗,但在國會仍有過半席次的優勢。因此,是否能夠吸取2022大敗的教訓並推動住宅改革,重新召喚青年世代的認同支持,是民進黨2024能否持續執政的關鍵。 圖/聯合報系資料照片
雖然民進黨本次選舉大敗,但在國會仍有過半席次的優勢。因此,是否能夠吸取2022大敗的教訓並推動住宅改革,重新召喚青年世代的認同支持,是民進黨2024能否持續執政的關鍵。 圖/聯合報系資料照片

  • 2022年民進黨六都市長參選人的得票數,大約僅有2020年蔡英文六都得票數的五至七成。
  • 2.4萬戶包括「既有」(105年10月31日前已完工出租)與「新完工」(105年11月1日後完工出租),不包含興建中、已決標待開工、規劃中等數字。資料來源:內政部不動產資訊平台(截至111年11月30日)。
  • 目前包租代管均有數量重複計算問題,同一個物件只需更換房客重新簽約,即可再多計一戶,已退出包租代管的物件也不會於數據中扣除。因此包租代管5.4萬戶是「累計服務」5.4萬戶,現存於市場的包租代管資源應遠低於此數字,但政府並未公布此數字。

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