彭揚凱、廖庭輝／高房價與空屋問題難解：怎樣才是可行有效的囤房稅？

OURs 都市改革組織 17 Jan, 2022

針對台灣房產集中化狀況與空屋囤房問題，民眾分別於2019與2020年透過國發會「公共政策網路參與平臺」連署成案，要求政府課徵空屋或囤房稅，卻均遭否決，政府甚至發布新聞稿表示「台灣囤房問題有限」。

另一方面，立法院三個在野黨也陸續提出囤房稅修法草案，並辦理多場公聽會、記者會要求排審，財政部雖於去年初允諾評估研議，但卻在蔡英文總統於元旦文告宣示「強力遏制不法炒作及囤積」的隔日，公開表態「將先窮盡現有工具、行政措施，不行再修囤房稅」。

財政部的「現有工具、行政措施」說法，翻成白話就是，現在已經有「房地合一稅2.0」、「實價登錄2.0」¹、以及央行信用管制等措施，況且現行《房屋稅條例》已有多屋差別稅率的機制，因此並無修囤房稅的必要性。就此，本文將從此點切入予以反駁，進而提出對囤房稅的不同思路與初步操作建議，供各界參考指正。

財政部雖於去年初允諾評估研議，但卻在蔡英文總統於元旦文告宣示「強力遏制不法炒作及囤積」的隔日，公開表態「將先窮盡現有工具、行政措施，不行再修囤房稅」。圖／聯合報系資料照片

囤房稅與其他政策之意涵釐清

首屆諾貝爾經濟學獎得主丁伯根，就經濟政策與目標的間的關係提出著名的「丁伯根法則」（Tinbergen's Rule），基本內容為：政策工具的數量至少要等於目標變數。進而可引申，一種政策工具實現一個目標最有效率，若試圖用一種政策工具達成多個目標，會因目標衝突降低效率或失衡。以此觀點回應財政部對囤房稅的看法，可謂再適合不過了。

首先，諸如「房地合一稅」、「實價登錄」、央行信用管制等措施，應視為因應高房價的不同政策工具。就政策目標而言，為的是「抑制購屋短期炒作」——讓投機客／多屋者的新購房屋門檻提高，既有囤房空置並非其著力重點，即「多屋者不支持再買，但已經買入的就算了」。換言之，效果在於抑制多屋者的增量，對去化高達百萬戶既有空屋則力有未逮。

其次，也是最重要的，就近兩年囤房稅討論脈絡來看，具體政策方案的確有各種看法，但就目標則無歧異——期藉該稅制「去化既有囤房空屋」，使其回歸居住使用（出租或出售）。循丁伯根法則，此與前述「抑制購屋短期炒作」是不同的政策目標，理應有不同的政策工具。就政策制訂角度，並無所謂「將先窮盡現有工具、行政措施，不行再修囤房稅」這樣的邏輯推導關聯。

就近兩年囤房稅討論脈絡來看，具體政策方案的確有各種看法，但就目標都是期藉該稅制「去化既有囤房空屋」，使其回歸居住使用（出租或出售）。圖／聯合報系資料照片

無效的地方版囤房稅

在釐清與其他政策關聯後，另一個要探討的歪樓論述是：強調既有《房屋稅條例》中已授權地方政府針對非自住住宅1.5%至3.6%的稅率，且認為關鍵是稅基（地方權責）而非稅率（中央權責）。

的確，自2021年下半年後，諸如新北市、桃園市、台中市、新竹縣、高雄市等縣市都宣稱將「推動囤房稅」（準確來說，只是在1.5%至3.6%的稅率之間訂定差別稅率），台南市也已三讀通過調高多屋非自住住宅稅率。但實際上，這些地方政府基於《房屋稅條例》的多屋差別稅率，根本不夠格稱為囤房稅，非但無法達成「去化既有囤房空屋」效果，反而會對此一改革造成反挫。

先談稅率，由於房屋稅是地方稅，財政部口中所謂的地方應落實依非自住房屋數採差別稅率的機制，只是單純勸導性質，沒有任何強制力，施行迄今遵循者更是寥寥無幾。再者，地方政府願意訂定差別稅率，最終也必須經由地方議會表決通過，其結果多半會將條文弱化、退回，甚至大開倒車。

例如，2017年新竹縣議會把非自住住宅稅率從2.5%降回1.6%、2018年新北市議會則是把2.4%降回1.5%、2019年台南市政府的改革版本也在二讀時，遭台南市議會三個黨團聯手退回。還有去年底台南市最終三讀通過的「囤房稅」，市府原提案版本原先就不怎麼樣，經過議會協商後則更進一步弱化，96.66%多屋者的稅率，都低於市府原版本。

地方政府願意訂定差別稅率，最終也必須經由地方議會表決通過，其結果多半會將條文弱化、退回，甚至大開倒車。圖為新竹縣議會。圖／聯合報系資料照片

縱使通過又如何？評斷上述這種「地方版」囤房稅，重點只有一個，能否改變多屋者囤房空屋的持有狀態？就以剛通過相關法規的台南為例，依據該市統計資料²，佔比最大宗（54.5%）的「鋼筋混凝土」等級之房屋，平均房屋現值為74.77萬，據此推估囤房稅對多屋者的增稅效果為，第四房多2,243元，第五至第六房每屋多4,486元，第七至八房每屋多8,972元，第九房以上每屋多17,944元。大家可想想，對有能力購屋至少四間的高資產者或投機客，能有效果嗎？據悉，近期高雄市、桃園市、新竹縣市等也紛紛表態要跟進推動，幾乎可預期其過程與效果將與前述如出一轍。

那將稅率拉得更高呢？這約略是目前立法院多個修法版本的共同思路，其力度自然較現行1.5%至3.6%的稅率來得大，但仍然有限，且過高稅率（超過商用房屋）恐有違反比例原則之爭議。此外，諸如各地方政府分稅、全國歸戶認定、誤傷偏鄉祖厝等技術問題³，依舊難以妥適解決。

簡言之，架構在《房屋稅條例》的「地方版」囤房稅，因力道極為有限，實無法有效促成囤房空屋持有者改變其使用（無論出租或出售），最後政策目標只能從「去化既有囤房空屋」矮化為「酌增稅收」。

	非自住房屋稅率
台北市	2戶以下均按2.4% 3戶以上均按3.6% 建商寬限期：1.5年期間為2%
台南市	1戶1.5% 2-3戶1.8% 4-5戶2.4% 6戶以上3.6% 建商寬限期：3年期間1.5%
宜蘭縣	2戶以下均按1.5% 3-7戶均按2% 8戶以上均按3.6%
連江縣	2戶以下均按1.6% 3戶以上均按2%

▲ 「地方版」囤房稅一覽表

稅基改革不是囤房稅的責任

再談到稅基，房地產為「房屋」加「土地」，透過《房屋稅條例》推動的囤房稅僅限房屋，就房產價值真正大宗的土地卻無計可施，這只要從一般住宅的地價稅遠低於房屋稅一事便可看出。因此，財政部與內政部拋出調整稅基（拉近與真實市價差距⁴）的主張，乃至有些學者加碼談「房地合一」，確實有其依據，也是合理改革方向。然回到實踐面，卻只是「說來正確但短期做不到」的主張，反成為了迴避囤房稅改革的託辭與陷阱。

之所以這麼說，是因為稅基調整的結果是「所有持有房地產的家戶均加稅」，這種全民加稅式的改革，對地方政府而言無異於政治自殺，而中央講了多年要修《財政收支劃分法》調動地方財政積極性，更是高難度迄今仍為空談。實情是，別說調高稅基，要做到連動市價增長都不可得。例如，上個月各地方政府所評定的「公告地價（地價稅稅基）」漲幅，一如往例落後於既有的房價漲幅，兩者猶如三輪追汽車，差距越拉越大。

以及，這將陷入前述「丁伯根法則」的對立面。囤房稅政策目標明明是「去化既有囤房空屋」，何苦硬要跟稅基調整、乃至房地合一這樣複雜且全面性的房產稅制改革混為一談，治絲益棼、自亂陣腳而已。因此，當財政部與內政部大唱「稅基改革才是根本」的高調時，結果必是「既然難改革根本，乾脆根本不改革」的效果，實乃政治烏賊戰。據以迴避中央主管機關對房市的調控職責，進而換取房產既得利益的政治支持！

	台北市	新北市	桃園市	台中市	台南市	高雄市
111年公告地價漲跌幅	2.63%	5.76%	3.57%	0.06%	3.55%	1.84%
內政部住宅價格指數增減率（2020Q1至2021Q3）	7.81%	6.94%	11.18%	13.76%	15.67%	9.19%

▲ 111年六都公告地價與房價指數對照表

怎樣的囤房稅可行且有效？

既然修正房屋稅既困難且效果差，合理調整稅基又難以一蹴可及，我們似乎該思考超脫前兩者侷限且能有效改善囤房空屋的不同作法。筆者的具體建議是，比照奢侈稅模式，依財劃法第19條「各級政府為適應特別需要，得經各該級民意機關之立法，舉辦臨時性質之稅課」，由中央立法開徵「囤房特別稅」。基本構想略述如下⁵：

課徵對象：自然人採家戶（配偶及未成年子女）全國總歸戶，就持有超過三房（目前自住住宅定義）以上房屋，課徵囤房稅；非建設公司⁶相關屬性之法人，比照自然人認定標準。

稅賦計算：因採中央特別稅，與既有地方的房屋稅、地價稅課徵無關，但基於稅賦計算徵收行政簡便之故，建議採該房產當年房屋稅與地價稅之總值為稅基，該家戶或法人持有總房數為基本稅率，並伴隨實施年期以一定百分比遞增。舉例而言，A家戶若持有五屋，便對第四、第五屋課徵該屋當年地房屋稅與地價稅總值五倍的囤房稅，如第二個稅賦年度仍舊是持有五屋，其囤房稅率加徵15%、第三年則加增30%等，達成真正「多屋重稅」的效果。

出租免徵：在「多屋重稅」的前提下，為鼓勵住宅釋出使用，將搭配「出租免徵」的條款。意即，持有者將就三房以外房屋出示租賃契約並依法申報租賃所得，則免計免徵囤房稅，然若經（抽）查屬虛假出租，則加重稅賦。如前述舉例持有五屋A家戶，如將其中一屋出租，則僅對第四屋課徵囤房稅，如將兩屋出租，則全數免徵。

在「多屋重稅」的前提下，為鼓勵住宅釋出使用，將搭配「出租免徵」的條款。圖／聯合報系資料照片

偏鄉免計：與此同時，此囤房可指認適用範圍，將人口較少的偏遠鄉鎮劃出，即屬該區之房屋免予計入囤房數，即可免除所謂鄉下祖厝、離鄉空屋的誤傷無辜疑慮。即A家戶持有五屋，如其中有一屋位於偏鄉，即以四屋進行多屋認定與稅賦課徵。

期限落日：此囤房稅比照奢侈稅的經驗，定位為臨時稅，設定一定落日時程，即導引空屋合理運用後即可退場，亦可視為銜接房產稅制改革的階段方案。

稅收專用：囤房稅目的在引導空屋出租，但仍可預期取得一定稅收，將設定專用，全數做為中央興辦社會住宅之經費。

「中央版」囤房稅的好處

事實上，這種「中央版」囤房稅並非空想，例如，法國早在1998年便開徵「住宅空屋稅（Taxe sur les Logements Vacants）」，並達成一定效果⁷。其適用於居民人口超過五萬且住房供需明顯失衡、存在嚴重住房困難（如租金過高、租賃住房供應不足）的城鎮，意即這項法令旨在鼓勵投資人、房東在租賃市場上多提供住房。

稅賦設計上，稅基為該住宅年租金價值（此作法在台灣因租屋黑市不易比照），稅率則隨空置時間採累進，第一年稅率為12.5%，從第二年起稅率為25%。大家可想像一下，如市場租金行情2.5萬台幣的房屋（約略台北包租代管物件平均行情），空置第一年課稅3.75萬，第二年7.5萬，你認為屋主還會空在那嗎？

回到台灣，筆者所提的「中央版」囤房稅，相較於現行的作法，或是立院朝野黨團的修法版本，有以下好處：

首先，採中央特別稅立法於法有據。既不涉《房屋稅條例》與稅基調整課題，也無損地方既有財政自治權，可最大程度跳脫前述中央地方在稅基、稅率互踢皮球之困境。

其次，在影響衝擊層面相對有限。目前台灣多屋家戶（持有超過三房）比例約5%至7%；換言之，超過九成以上擁房家庭將不受影響。且另有出租免稅與「非熱區」劃出之配套，少數多屋者也並非毫無選擇，只需要將房屋出租使用，即可免於課徵，除適度化解租金轉嫁問題，亦能消彌「民粹仇富」或誤傷「偏鄉祖厝」等疑義。

最後，有政策正向外溢效果。因可有效增加租屋供給，將有助市場透明、租金平抑與包租代管政策推動，以及稅收「取之於房產、用之於社宅」，更強化其正當性。

囤房空屋問題豈能視而不見？

囤房稅的目標絕非收稅，而是透過租稅機制，引導囤房空屋釋出使用。但這兩年囤房稅進展甚微的結果已然證實，侷限在現行房屋稅框架實難達成此目標，因此筆者建議轉換思路，採中央開徵「囤房特別稅」的作法。另再次強調，「囤房特別稅」與現行或即將推展的高房價因應施政作為，絕不是非此即彼的競合關係，而是實現「房市正常化」各自目標下的不同政策工具。

中長期論，稅基調整乃至房地合一等持有稅制改革自應推動，但也不能因此忽略階段性的囤房稅作為，放任台灣百萬囤房空屋問題持續惡化。而讓人不解的是，在長於選票精算的民進黨與蔡英文總統眼中，卻成了「房間裡的大象」（Elephant in the room），一再視而不見，始終不願作為，不僅違背了當年的競選承諾，也辜負了期待安居樂業的人民。