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彭揚凱/公有地只能標給建商蓋豪宅?你不知道的德國模式

圖為台中水湳經貿園區。市府標售區段徵收配餘地,收入206億元。 圖/台中市地政局提供
圖為台中水湳經貿園區。市府標售區段徵收配餘地,收入206億元。 圖/台中市地政局提供

2022年5月,商業週刊一份〈政府炒地現形記——全台縣市賣地大調查〉的報導,揭露全台土地交易竟有五分之一來自各地方政府賣地,一年進帳730億,實為政府帶頭圈地炒地,從而推升房價飆漲。報導一出,引各界關注撻伐。

面對此,內政部趕忙於同年7月提出《平均地權條例施行細則》第84條及《市地重劃實施辦法》第54條修正草案,擬調整抵費地處分方式,除原有公開標售外,也得在尚未清償重劃負擔總費用的情況下,以標租或招標設定地上權方式辦理。

但這樣做,就能解決既有賣地問題與爭議嗎?進一步問,公有土地處分、住宅開發、房價三者間,要如何避免形成相疊加的封閉迴圈?本文擬就此,以德國政府的作法為例,探討台灣公有土地處分,從推高房價轉為促進居住多元、可負擔之可能。

標售以外的選擇——概念出讓

住宅的價格,與土地取得成本高低息息相關。一般而言,公有土地處份通常採用競價的方式,出價高者拿地,結果「地王」頻現。土地價格一路推高不下,直接導致房價的快速飆漲,加劇仕紳化與社會隔離。

回應此課題,以德國(德語區)為首的一些歐洲國家,為引導住宅供給多樣化、確保價格可負擔,開始採用新的土地處份方式,不再以價格作為唯一的衡量標準,而是將該土地未來的規劃設計方案也納入評判指標,稱之為概念主導的土地出讓(Konzeptvergabe,以下簡稱概念出讓)模式。

概念出讓模式在上世紀90年初首見於漢諾威市(Hannover),隨後圖賓根市(Tübingen)等多個成功案例浮現,自2010年起,此模式已逐漸在德國幾個主要城市公有土地得到採用落實1,包括柏林、慕尼黑、漢堡、法蘭克福、斯圖加特等。

同為德語區的奧地利,也有類似的作法。如維也納自1995年起,開始出現一種被稱為「建築開發商競賽」(Bauträgerwettbewerbe)的方式,作為確保住宅建設品質與可負擔性的重要機制。開發商除出價外,須依據競賽主題提出開發方案實施構想,經跨部門、跨專業獨立評審團選出;相對地,獲選之開發者,有義務實現其提案所承諾項目。

德國各地方採行概念出讓時間。(資料來源:Bundesweiter Austausch konzeptverfahren zum Liegenschafts geschäft mit gemeinschaftlichen Wohnprojekten , 2017 ) 圖/作者提供
德國各地方採行概念出讓時間。(資料來源:Bundesweiter Austausch konzeptverfahren zum Liegenschafts geschäft mit gemeinschaftlichen Wohnprojekten , 2017 ) 圖/作者提供

概念出讓的兩大類型

以下就德國的概念出讓機制作概要介紹。在德國概念出讓的評判體系中,佔據其主要部分的是土地開發設計方案的品質,價格只作為次要的考量因素。而根據價格所占比重的差異,可以分為以下兩種:

1. 固定價格出讓模式

在這種模式下,土地的價格已經確定,因此土地的出讓完全由購買方開發方案的品質決定,且須承諾開發後的產品價格須受政府規範管控。這種模式通常適用於土地已經有明確定位且較無投機炒作疑慮者,如針對中低收入社會住宅,或者是居民自己組織興建的合作住宅2

2. 最佳方案出讓模式

此模式,將依據開發方案的品質與報價各佔一定比重進行綜合評判,選出最佳方案。通常的推薦比重為方案內容占70%-50%,土地報價占30%-50%。

各地方政府,可以根據政策目標與基地條件,彈性選擇上述兩種不同的出讓模式。以德國的漢堡市為例,政府規定所有的住宅專案用地,都必須通過概念出讓的方式進行開發,其中二成採用固定價格出讓給合作住宅團體,而剩餘八成則為普通住宅用地, 採用概念70%、價格30%綜合評判的出讓模式。

圖賓根是概念出讓模式典範城市。在南城區Französisches,積極鼓勵市民自組興建團體(公司、合作社),開啟了都市土地開發新模式,並獲得包括「德意志城市設計獎」和「歐城市設計獎」。 圖/取自geolinde網站
圖賓根是概念出讓模式典範城市。在南城區Französisches,積極鼓勵市民自組興建團體(公司、合作社),開啟了都市土地開發新模式,並獲得包括「德意志城市設計獎」和「歐城市設計獎」。 圖/取自geolinde網站

依據住宅定位分級定價

對政府而言,無論採行固定價格或是最佳方案土地出讓,合理訂定土地價格都是關鍵,以交換開發者供給住宅的多樣性與可負擔性。一般而言,會根據住宅的不同定位層級化訂定土地價格(或底價),由低至高分別為:

1. 「補貼式」社會住宅3

可以用最低的價格取得土地,主要針對低收入群體,且開發商還可獲得一定程度的貸款匯率優惠,另政府依據租客收入情況給予不同程度的租金補貼。

2. 「限制型」出租住宅

開發商可以較低的價格獲得土地,但是有嚴格的銷售限制和租金限制。一般而言,需承諾新建住宅在一定期限內(如25、40年)只租不售,同時起始租金以低於地區平均租金15%的價格出租,前五年內不允許租金增長,後續調漲也有一定規範。

3. 合作住宅

土地出讓對象非傳統開發商,而是針對居民團體或非營利性機構透過成立公司、合作社等形式,支持其自力興辦低成本、個性化、非營利導向的住宅社區。

4. 商品住宅

即一般熟知的開發商商品房模式,但方案設計品質仍是土地出讓與否的關鍵,其中,方案的社會性更是其需回應的面向(詳後)。

另隨著概念出讓模式的推展,除出售外,「長期地上權4」的作法也被引入。主要是針對上述社會住宅、合作住宅的類型,由於居住者以「穩定居住」而非「取得產權」為目的(訴求),此作法開發方可進一步降低土地取得成本,政府也避免流失土地與轉售獲利等爭議。

圖3:圖賓根的新鄰里(Neuen Nachbarn)集合住宅,採用設定地上權(60年)方式,由民間自組公司開發。詳細內容可參見OURs出版《互住時代》P192-199。
 圖/取自Architektenwerkgruppe網站
圖3:圖賓根的新鄰里(Neuen Nachbarn)集合住宅,採用設定地上權(60年)方式,由民間自組公司開發。詳細內容可參見OURs出版《互住時代》P192-199。 圖/取自Architektenwerkgruppe網站

「社會性」是評比重要指標

既然概念出讓模式裡價格所佔比重相對較小(甚至沒有),更多是取決開發方案內容和品質,那麼評價開發方案的標準還有哪些呢?

通常而言,會包括「社會性」、「功能」、「建築設計」、「生態節能」、「可行性」等面向5。操作上,政府可根據具體個案調控每一面向的權重比例,有效引導土地的開發方向。其中佔比相對重,也是台灣土地開發案討論相對欠缺思考的,就是「社會性」面向。

前面已說過,概念出讓模式為的是促成住宅供給多樣化與可負擔,而「社會性」面向即為引導此目標實現的評價指標。通常包括以下幾個重點:

  • 更多對於社會住宅的考慮,例如有較高比例的社會福利住宅、時限更長的社會租賃住宅以及更低的租金等。
  • 更多租金穩定的住宅供給,例如在規定期限內設定租金的漲幅上限、在較長時間限定租賃住宅的出售、限制租賃住宅的再次轉租等。
  • 更願意面向弱勢群體的共融住宅,例如障礙者與一般人同住(對無障礙有更高要求)、提供學生/青年與高齡共居的住宅、針對不同年齡層的混居住宅、因應高齡化的銀髮住宅等。
  • 採行居民組織自建的合作住宅,針對這類的提案,則會針對其成員定位(可負擔性)、產權機制(去市場化)予以評比。

評分佔比%價格社會建築生態功能可行性
柏林40 2040
漢堡★6 1327 54
漢堡☆30 10555
慕尼黑★30 5010 10
慕尼黑☆ 8020
斯圖加★27 4515 13
斯圖加☆5013 742 25
法蘭克福33 1717 33
漢諾威45 1045
▲德國主要城市概念出讓評價指標。
圖示:★價格、租金有限制住宅;☆一般商品租、售住宅;紅字:最大值;綠字:最小值。(資料來源:Baukultur für das Quartier. Prozesskultur durch Konzeptvergabe, 2019)

土地開發應承擔社會價值

就德國的經驗來看,概念出讓模式在前述的操作機制下,的確取得一定成果。但這只是就結果論,若從過程看,概念出讓模式關乎土地「財政」與「價值」的爭辯。一方面,土地處份對政府而言,是項重要的財政收入來源;另方面,鑑於公有土地之公共財性質,不該被單純視為「貨幣資產」,同時也是為城市發展與民眾生活提供「社會價值」的資源。

就此,不得不提及概念出讓背後更為深刻的土地規劃邏輯,學界稱之為「都市土地合作開發」(cooperative urban land development model6, CULD)模式。關於CULD的討論同樣從1990年代便開始,源於人們發覺既有的土地規開發模式,形成高地價、都市過度擴張、可負擔住宅不足、政府開發成本提高的惡性循環課題。

對應此,CULD制度的核心概念是:就財政面,通過公共規劃和建設增加的土地價值,償還政府投入整個開發及基礎設施的成本,為城市發展融資手段。就價值面,既然土地所有者或開發者從規劃發展獲得增值利益,便有(法律)義務為市民提供一定數量的可負擔住宅,以創造城市的社會融合。

以慕尼黑為例,基於上述理念,於1994年起立法採行「社會公平的土地使用」(Sozialgerechten Bodennutzung)制度,要求公共與私人土地開發皆有義務實踐社會價值,採不同比例、不同成本7分配予各類型住宅興辦主體。至2021年,共涵蓋176個都市土地開發案,累計供給了5.9萬住宅,其中有1.6萬戶為補貼性質的社會住宅、出租住宅8

概念出讓政策效益

綜合前述可知,德國的土地概念出讓源於多元與可負擔的住宅政策目的,透過「城市土地合作開發」的規劃機制獲得實現。操作上,伴隨不同城市政策目標及不同基地條件,就出讓類型、土地定價、評比指標出現多種組合。然總體而論,概念出讓模式有以下兩大政策效果:

首先,舒緩過往政府土地標售造成住宅過度商品化的弊端。藉由概念出讓模式,有一定比例為社會住宅與相對「去市場化」的租賃住宅、合作住宅;以及既使是商品住宅,在開發方案占更高比重的評比機制下,促使開發者承諾提供公共服務設施、可負擔/共融住宅以利勝出,讓部分開發利得以再公共化。

其次,達成住宅的供給多樣化與社會混和目標。在概念出讓模式下,開發後不再僅有商品住宅,還包括社會住宅、租賃住宅、合作住宅等類型。以及在「社會性」評比指標引導下,不同定位的住宅可以混和共融,特別在商品住宅開發案中,也會提供一定比例的可負擔住宅或共融住宅。

一般來說9,概念出讓的確可能實現以合理價格供給土地用來興辦可負擔住宅,但這要建立在以下兩個前提之下:首先,賦予地方政府新的規劃權,在開發商合理利潤基礎上要求其實現土地社會價值,這便與前述土地概念出讓定價與評分機制有關。再者,這些關於住宅開發的額外規範,必須在公開市場上具有價格競爭力,因此需有關於市場的研究評估,避免對供應產生負面影響,或是土地浮濫開發。

給台灣的啟發

行文至此,可回到本文一開頭的提問:台灣公有土地處份有可能從推高房價轉為促進居住可負擔嗎?

當前政府可處份的公有土地,可粗分為兩大類。一是公有非公用土地(房舍),其處分受各級政府相關財產法規規範,且自2012年起,面積1,650平方公尺(500坪)以上者不得標售10,此非本文要探究者。

真正攸關的是第二類,即政府辦理都市整體開發取得之可建築土地,包括區段徵收「配餘地」與市地重劃「抵費地」,這也是商業週刊報導批評焦點。政府之所以標售這些土地,源於開發財務平衡考量,用以償還開發過程中先行墊付諸如建設工程與拆遷補償等費用。然在最高價得標,連動房市熱潮下,已變成政府財政創收的好生意,這也是各地方政府區徵、重劃不停的主因之一。

真正攸關的是第二類,即政府辦理都市整體開發取得之可建築土地,包括區段徵收「配餘地」與市地重劃「抵費地」,這也是商業週刊報導批評焦點。圖為高雄市「捷運橘線O4站土地開發案」動土典禮。 圖/聯合報系資料照片
真正攸關的是第二類,即政府辦理都市整體開發取得之可建築土地,包括區段徵收「配餘地」與市地重劃「抵費地」,這也是商業週刊報導批評焦點。圖為高雄市「捷運橘線O4站土地開發案」動土典禮。 圖/聯合報系資料照片

那能否改採德國概念出讓的方式呢?純就理性面,顯然可以高度借鑑。特別是,我國的區段徵收、市地重劃,就政府財務邏輯上與前述「都市土地合作開發」類似11,在此基礎上,「概念出讓」自然可作為解決現行標售帶來的住宅類型單一化與可負擔性不足的手段。

然實際面卻非如此。首先,台灣地方政府囿於自有財源偏低的現實,十分依賴標售溢價填補財稅缺口或債務;再加上土地政商聯盟影響力,在其尊重市場價格機制的修辭,動輒投資罷工的威脅下,想要翻轉絕非易事。此外,採標售的方式行政上相對簡便,且免於因評選產生「圖利」質疑,若轉為就開發方案評選,公務行政體系也有疑慮。

當下青年世代買不起、租不好的民怨,以及社宅興辦進度壓力,或可為公有土地「標售」營造改變調整的氛圍。公眾已逐步認知,政府賣地收益相較於高房價代價,是不划算且短視的。不划算在於,直接賣地收益遠不及參與開發分潤(私地主都懂);短視則是,賣地收益很快就被高房價下更多的住宅補貼所耗盡,更遑論其引發的經濟、社會外部性成本。

此一公眾認知轉變,能否形成足夠的社會壓力真正扭轉改變制度,恐需要更多的理念溝通與政策倡議。期藉此,將都市土地開發與可負擔住宅、社會混和做積極連結,避免浮濫開發,亦有助區徵、重劃機制正當性、公益性探討釐清。

慕尼黑Domagkpark社區案例。針對不同住宅類型設定採分及固定價格出售,興建主體包括企業、住房合作社,共興建約1800戶住宅,其中30%補貼性社宅,20%限制型出租住宅,50%市場(租、售)住宅。 圖/取自Google Map
慕尼黑Domagkpark社區案例。針對不同住宅類型設定採分及固定價格出售,興建主體包括企業、住房合作社,共興建約1800戶住宅,其中30%補貼性社宅,20%限制型出租住宅,50%市場(租、售)住宅。 圖/取自Google Map

  • 德國各城市概念出讓規範,有些城市甚至不限於公有土地,如慕尼黑、圖賓根。
  • 合作住宅,指由一群志同道合者為實現居住理念,透過共同合作過程,包含組織、集資、參與規劃設計、興建、自我營運等興辦過程,打造真正符合其居住需求及價值理想的意向型社區(intentional community)。
  • 在德國的脈絡裡,社會住宅除政府(公法人)興辦外,民間興辦也是重要取得方式。概念上,類似我國住宅法中的「獎勵民間興辦社宅」,但在土地供給、融資、租金補貼等協助作為則遠勝於我們。
  • 德國「長期地上權」機制,與台灣政府採用的「設定地上權」類似,但仍會循概念出讓精神,價格不是主要評比因素。且會依據住宅方案不同定位,在租金、年限上有不同設定。
  • 相關指標詳細說明,可參見"Baukultur für das Quartier. Prozesskultur durch Konzeptvergabe"。
  • 德文為Modelle Kooperativer Baulandentwicklung。
  • 包括土地出讓價格、稅賦條件、政府有無融資與租金補貼等。
  • 資料來源慕尼黑市政府
  • 參見"The cooperative urban land development model in Germany - An effective instrument to support affordable housing"。
  • 於不得標售規定下,現位於都市地區具開發價值者公有土地房舍,多採都市更新分回、設定地上權等處份方式。
  • 此僅就財務邏輯,在政府取得土地的徵用、購買機制上,兩者完全不同。

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