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林旺根/從城中城火災,談如何健全老舊大樓的重建及整建法制

高雄城中城大樓。 圖/聯合報系資料照
高雄城中城大樓。 圖/聯合報系資料照

從城中城火災事件談起

2021年10月14日凌晨高雄市昔日最繁華的鹽埕區「城中城大樓」驚傳火警,大火迅速延燒,十分鐘內一至四樓陷入火海,百餘住戶暗夜驚慌尖叫,多人逃生無門,火勢延燒近五小時,釀成至少46死41傷,成為繼1995年2月15日衛爾康餐廳大火之後,近26年最嚴重死傷火警意外。

這次不幸事件,問題至為複雜,由於複合式中高層老舊大樓,缺乏內部管理組織的成立,難以有效管理運作,而戶數眾多、產權複雜,屋主、房客或佔用人又視法律如無物。此大樓於1981年完工,屋齡40年,是一棟地上12樓、地下兩樓的商辦,原規劃一到四樓是商場、五到六樓是電影院、七到11樓是辦公室、12樓是餐廳,並未規劃為住宅使用;但至今,六樓以下的商場電影院、店鋪等早已因廢棄而遭人占用、七樓以上的辦公室等,卻被隔間作為出租套房;公共樓梯(一、二樓)竟然設有欄柵,以致消防人員無法進入實體檢查被堵塞、甚至連防火設備都被拆卸(防火門遭人拆去變賣)。而且,2019年也未申報公安,再加上建物的建材、裝潢不符合消防標準,導致火勢竄燒,形同火爐,走廊、樓梯間又堆滿雜物,阻礙逃生,發生如此重大災害,其來有自。

城中城大火事件——如同發生其他重大災害(大地震也一樣)——不免引發媒體、政客的大肆抨擊與檢討。政府通常因此也會檢討,並提出一些亡羊補牢的舉措,例如,衛爾康餐廳大火事件,促使躺在立法院多年的《公寓大廈管理條例》可以快速在同年6月9日完成三讀立法程序,建築法也順勢修正明定建築物所有權人、使用人應自己負責「維護建築物合法使用與其構造及設備安全」;2001年5月12日新北市汐止東科大樓火災(違規破壞防火設施導致煙囪效應)、2003年8月31日蘆洲大囍市社區等火災,也促使建築法強化室內裝修及逃生等規定;2017年11月22日中和區南勢角違規隔間的出租公寓大火,也使政府進一步明定,超過六戶以上之出租公寓,應屬於供公眾使用建築物,應納入室內裝修許可之規範。但犧牲如此多財產性命,才換來法令的修正,究竟有多少被落實,還有哪些法制需要儘速建構,才是本文關注的課題。

高雄城中城大樓。 圖/聯合報系資料照
高雄城中城大樓。 圖/聯合報系資料照

誰要為此事件負責?

關於究責部分,有人要求陳其邁市長負責下台(當初東科大火延燒四十幾個小時,也有類似的呼聲),筆者認為不必無限上綱。但呼籲高雄市政府儘速釐清以下事實,才能真正究責。

首先,為何七樓以上辦公大樓,會被隔間成為出租套房?是否有依法申請使用執照變更?如果沒有,屋主違規隔間,坐收租金之利益,卻廢弛自我管理之義務,難辭其咎;再者,改裝後的小套房,只要超過六間或十個居室單元,出租的房東就是營業的房東,該出租套房仍屬供公眾使用建築物,還是必須辦理公共安全檢查與申報;如果沒有依法辦理,當然更應負責;而營業人有無營業所得之申報,亦應調查。

據林欽榮副市長稱,為了一至六樓閒置空間及住戶的安全,城中城一、二樓之樓梯間設有欄柵,但卻導致消防人員每次至此都被攔住,無法入內實體檢查,相關單位也注意到這問題,依法在欄柵門口張貼公告,工務局也通令限期改善。筆者認為公共安全不可打折,上述違規情況而言,顯然違反依《建築法》第77條第1項規定「維護建築物合法使用與其構造及設備安全者」,同法第91條,本可處建築物所有權人、使用人等新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰,並限期改善或補辦手續,屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者,得連續處罰,並限期停止其使用。因此,市府限期改善之後,本可依《建築法》或《消防法》等處予罰鍰,然而,工務及消防人員執法態度不夠積極,應予檢討。

大火造成多人死傷,檢調單位應該追究,有無違反《建築法》第91條第2項

其所有權人、使用人違反第77條第1項有關維護建築物合法使用與其構造及設備安全規定致人於死者,處一年以上七年以下有期徒刑,得併科新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰金;致重傷者,處六個月以上五年以下有期徒刑,得併科新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰。

1995年衛爾康餐廳大火事件,促使躺在立法院多年的《公寓大廈管理條例》可以快速在同年6月9日完成三讀立法程序。 圖/聯合報系資料照
1995年衛爾康餐廳大火事件,促使躺在立法院多年的《公寓大廈管理條例》可以快速在同年6月9日完成三讀立法程序。 圖/聯合報系資料照

強制成立管委會,抓錯藥方

報載,內政部長徐國勇似有意修法強制老舊大樓成立管理委員會,不過筆者認為,這是捨本逐末,抓錯藥方。

就算是新的公寓大廈,依現行《公寓大廈管理條例》第28條規定:「起造人應於登記所有權過半之後三個月內召集區分所有權人召開區分所有權人會議,成立管理委員會或推選管理負責人,並向市縣主管機關報備」。但未成立時,依條例第29條第6項規定:「以區分所有權人互推之召集人或申請指定之臨時召集人為管理負責人。區分所有權人無法互推召集人或申請指定臨時召集人時,區分所有權人得申請直轄市、縣(市)主管機關指定住戶一人為管理負責人」。如果,上述兩種情況都未申請主管機關指定,政府終究也無能為力;也因上述規定並無罰則,如同無牙的老虎。

事實上,在1995年公布《公寓大廈管理條例》後才取得使用執照的新建公寓大廈,也無法強制成立管委會;直至2003年,修法將建商提撥的公共基金與成立管委會作連結(不成立管委會,則無法取回公共基金)才得以改善。新公寓大廈尚且如此,如何期待老舊大樓會可因立法強制規定,而得以落實?

筆者認為政府可以一方面訂定成立管委會的鼓勵措施,另一方面更要宣示,舉凡建築物所有權人、使用人均應依《建築法》第77條第1項規定,維護建築物的「合法使用與其構造及設備安全」,在「公共安全不可打折」原則下,主管機關(消防與建管)應實施不定期進行稽查,如有違反規定者,應予重罰。「蘿蔔與棍子」併為應用,或許是一種比較有效的做法。

使用人均應依《建築法》第77條第1項規定,維護建築物的「合法使用與其構造及設備安全」,在「公共安全不可打折」原則下,主管機關(消防與建管)應實施不定期進行稽查,如有違反規定者,應予重罰。 圖/聯合報系資料照
使用人均應依《建築法》第77條第1項規定,維護建築物的「合法使用與其構造及設備安全」,在「公共安全不可打折」原則下,主管機關(消防與建管)應實施不定期進行稽查,如有違反規定者,應予重罰。 圖/聯合報系資料照

如何有效協助老舊大樓更新?

城中城不僅燒出安全問題,也燒出都更重建的困難。

在921大地震發生之前就已經存在的老舊危險大樓,由於其耐震的設計標準較低,加上歷經數十年後,建物的結構已具有相當之危險性。此類建築物在修法前屬中高層建築物者,約有3.6萬餘件,其中,屬於危險的高樓層集合住宅者,根據耐震初評資料,約有一百餘案;所謂海砂屋則有134案,等於共有兩百多案因無法達共識以致無法拆除重建。一旦發生重大地震或火災,極易因耐震度不足而倒塌或傾頹,造成生命財產等重大傷害。

為避免此類事件再次發生,及提升都市防救災能力,《都市更新條例》固然已於2021年5月28日修正第57、61、65條,規範地方政府對於權利變換範圍內,應拆除或遷移之危險建築物,在多數所有權人已達成拆除重建共識下,如經認定屬高氯離子鋼筋混凝土(俗稱海砂屋)或耐震能力不足之建築物而有危害公共安全者,得準用《建築法》第81條規定程序辦理,免踐行代為拆除或遷移前之協調程序(修正條文第57條)以簡化拆除或遷移作業程序,加速執行;另就實施容積管制前已興建完成之中高樓層及上述危險建築物,則應提高獎勵誘因(原建築容積1.2倍核計獎勵上限;對於海砂屋或耐震能力不足的危險建築物,因有改善迫切性,給予原建築容積1.3倍的獎勵容積),進而協助及鼓勵民間加速重建(修正條文第65條)。

然而,上述規定修正,似無法完全解決高樓層危險集合住宅重建的困境;其實老舊危險大樓之所以難以推動更新重建,其原因不外是,人數眾多產權複雜、原居住單元面積較小,且因當初未實施容積率管制,建築量體較大,不足以分配、部分屋主無法負擔巨額重建費用;再加上受容積率的限制,重建後之總量僧多粥少,且在非都會地區,通常房價較低,無法引起建商投資之興趣;此外,在更新單元內多數經濟弱勢的租客,必須面臨迫遷問題,也會引發抗爭。

因此,筆者認為,指標性的老舊危險大樓,似宜由主管機關以公辦都更(如北市斯文里整宅南機場國宅新北市永和大陳義胞之更新);此外,對於都市更新推動最欠缺的包括重建資金之獲取、居住權之迫遷、弱勢安置……等問題,值得主管機關進一步提供具體協助。

台北市蘭州斯文里整宅地區。 圖/聯合報系資料照
台北市蘭州斯文里整宅地區。 圖/聯合報系資料照

耐震改修法制之建立,刻不容緩

都市更新並非只有重建一途,還可以整建維護,但現行條例對於整建維護的規定過於粗略。本文建議,對於老舊建物,在兼顧重建更新之餘,應制定《老舊建物耐震補強促進法》,或在《都市更新條例》中納入以下原則,才能有效執行:

  1. 主管機關應寬籌預算,針對有傾頹、朽壞或有結構安全疑慮之建築物,訂定分區及分期調查計畫全面調查,並將有安全疑慮之建築物列管;並提報中央主管機關彙整擬定分區及分期推動計畫,推動耐震評估及補強對策。

  2. 簡化申請耐震補強許可及委託耐震補強設計之決議程序,老舊建物部分文件取得不易,應予適度簡化:
    • 排除公寓大廈管理條例之適用,將決議門檻降低為,經區分所有權人三分之一以上及其區分所有權應有部分過半數同意,即可申請耐震評估。
    • 訂定應檢具之送審申請文件及其他應遵行事項之辦法,簡化應付文件。

  3. 建立強制耐震評估機制:經認定應辦理耐震評估者,主管機關應即予以列管,囑託所屬地政機關辦理於該建物登記簿適當欄加以註記,並通知申請義務人於適當限期內申請耐震評估。

  4. 為使耐震補強易於推動,宜參考日本法制,對於應實施耐震補強之建築物,如有與現行建築法規、消防法規或都市計畫法規規定不符者,得不適用現行規定,以茲解決。

  5. 獎助事項:
    (1)租稅減免:對於應實施耐震補強之建築物,於直轄市或縣(市)政府通知知期限內,辦理耐震補強者,予以地價稅、房屋稅等之減免,以提高誘因。
    (2)中央主管機關應寬籌預算,視情況對適用對象申辦之耐震初評、詳評及耐震補強,予以補助。
    (3)區分所有權人應分擔之費用,經定相當期間催告仍不給付者且公共基金不足敷支應者,管委會得檢附區分所有權人會議紀錄向中央主管機關代為墊付。

  6. 創設法定抵押權:主管機關宜協調公股行庫協助融資,代墊不足一定比例之不足的整建或重建金費,針對代為墊付金額,應創設法定抵押權以保障其債權,而且,該法定抵押權之效力,優先於成立在先之抵押權及承攬修繕報酬之抵押權。

  7. 訂定罰則:配合建立強制健檢機制,如有逾期申請、拒絕、規避或阻擾健檢,應課以適當之行政罰則,以期落實執行。

總之,防災整備、都市更新與老舊危險大樓之總體檢都是現今台灣所急需的,希望政府能正視這些狀況,也期待在不久的將來,台灣人民能擁有一個更安全的居住環境。

2001年汐止東科大樓火災現場。 圖/聯合報系資料照
2001年汐止東科大樓火災現場。 圖/聯合報系資料照

  • 文:林旺根:OURs都市改革組織監事、宏國德霖科技大學兼任副教授。
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