「假訊息」淪為「狼來了」？被濫用的社維法與紓困條例處罰規定

近兩、三年來，警察機關突然興起一股風潮，大量以《社會秩序維護法》（下稱「社維法」）第63條第1項第5款「散布謠言，足以影響公共之安寧者」的規定來移送批判政治的言論，癱瘓了司法能量，但換來的是法院大量認定不構成該條要件而「不罰」的裁定。

此外，據筆者了解，從去年新冠（COVID-19）疫情開始大流行以來，衛生主管機關與警察機關也移送大量違反《特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》（以下簡稱「紓困條例」）第14條「散播有關嚴重特殊性肺炎流行疫情謠言」，或《傳染病防治法》第63條之「散播有關傳染病流行疫情之不實訊息」（以下簡稱「疫情假訊息罪」）的案例到各地檢察署，使得部分地檢署民生專組檢察官淪為「假訊息」專組，偵查動能遭到嚴重癱瘓，卻換來一件件被認定不成立罪名的不起訴處分書。

最近國內疫情升溫的同時，指揮中心幾乎每天開記者會公布今天又多了哪些假訊息，甚至把民眾對於特定政治人物的質疑一律列為「假訊息」；同時，中央與地方政府的小編與APP也不斷張貼許多人可能看都沒看過的「假新聞」，以自由刑及300萬罰金之刑責威嚇民眾不得轉傳，卻反而間接讓人們看到了這些「假訊息」，其中有部分內容或許並非空穴來風，從而引起主管機關「禁止人民轉傳」的措施是否合理的討論。

許多帶有政治狂熱意識的民眾也似乎因為正義感上升，舉凡看到與自己政治立場不同的言論，便濫行向警察機關「檢舉假訊息」，導致大量警政資源虛耗，基層員警叫苦連天；也有一些檢察官對於此等現象感到憂心，大量根本不成立疫情假訊息罪案件，已經耗掉許多偵查資源，對於為了防疫導致辦公受限的地檢署來說，無異雪上加霜。

社維法「假訊息」的定義與政治性言論的保障

社維法第63條第1項第5款的規範過於模糊，且可能侵害言論自由而導致寒蟬效應，引發不少批判以及合憲性的質疑¹。現行實務上發生不少濫行檢舉、或是上級長官要求司法警察機關查辦、催逼「假訊息」績效而導致警察機關濫行移送的案例，甚至有些學者、教授因為發表批判言論而無端遭到「約談」，迭經媒體報導。

近年來，因為政治立場不同而遭到警察機關調查並移送的案件眾多，此外，有論者發現，2019年因政治類謠言遭移送的案件中，批評現執政中央政府的數量，是其他案件的五倍以上。

違反該條文的處罰程序，須由法院判斷是否構成散布謠言，並以裁定決定是否處罰；在司法實務上，法院對於該條文的解釋，必須採取合憲性的解釋方式，兼顧言論自由與公共利益之維護。

基本上，法院秉持大法官解釋釋字414號所採取「雙階理論」的精神，為了保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，對於政治、學術、宗教等「高價值言論」予以高度之尊重，因此在解釋上，對於政治事務予以批判的言論，縱然可能對於某些政治人物的「清譽」有所影響，但法院大多認為若與公共安寧無關，沒有造成社會動盪，則非社維法第63條要處罰的行為，因此裁定不罰。

例如報載「蔡政府高檔便當文」事件，在行政院長一聲令下，警方大動作約詢全台多名貼文的網友，然而在警方興師動眾之後，2020年10月20日起至12月8日止，共有中壢、三重、鳳山、台中、新店、台北五個法院六個簡易庭，一致認定網友貼出的內容不構成社維法上開條文構成要件而裁定不罰，即為著例。

有論者統計，警方自2012年起移送法院的社維法謠言案件，將近八成會做成不罰的裁定，且2019年開始大量移送「政治類謠言案」，占總移送量的八成，其中卻有八成五的比例經法院裁定不罰。雖然法院盡可能的把關保障民眾的言論自由，但此等濫行移送，不但對於人民造成很大的心理負擔，更嚴重癱瘓司法資源，早已為司法圈內人週知且詬病，也令人質疑主政者是否濫用警察權擾民，使得警察淪為濫訴案件的來源，並且造成過度司法負荷。

在2020年新冠疫情開始後，警方濫用社維法移送風潮也出現了，當時由於指揮中心的「日日直播」大受好評，一旦「逆時中」往往惹起非議，有民眾因為不信任疫報，認為指揮中心應該充分公開資訊，在媒體的臉書留言「政府刻意隱瞞許多實情」，竟就因此被臺北市政府警察局中山分局移送。

臺北簡易庭109年北秩字第275號裁定不罰，並進而「驗證」：「屬合理質疑，且事後觀察亦與客觀事實相符，更無法評價為散佈謠言」、「被移送人前揭言論不僅不足以使聽聞者產生畏懼或恐慌之心理，反而有督促嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心更加公開透明之正面效果，難認有何影響公共安寧之情事」。警方的移送，卻反而造成「倒打指揮中心一把」的間接結果，豈不諷刺？

「疫情假訊息罪」並非政府打壓異見之工具

《社維法》在行政罰上的要件必須兼顧言論自由而嚴格解釋，那麼《紓困條例》第14條與《傳染病防治法》第63條「疫情假訊息罪」屬於刑法的規範，刑法作為最嚴厲的國家處罰手段，在立法論上也是處罰的最後手段，構成要件的解釋上必須遵守嚴格的法學方法，構成要件解釋與舉證自然比行政罰更嚴謹。

所謂「散播有關嚴重特殊傳染性肺炎流行疫情之謠言或不實訊息，足生損害於公眾或他人者」，在解釋上須以向不特定人或多數人散布、傳播「捏造或虛構事實」並損害公眾或他人為其構成要件。如果檢察官要以該罪名起訴被告，就必須證明「謠言或不實訊息」，更要證明行為人在行為時知道那是不實的謠言而「故意」散播，還要「足生損害於公眾或他人」，因此在實務上，成罪不易。

申言之，行為人將自己或他人捏造、扭曲、纂改或虛構全部或部分可證明為不實之訊息（包括資訊、消息、資料、數據、廣告、報導、民調、事件等各種媒介形式或內容），故意甚至是惡意地藉由媒體、網路或以其他使公眾得知之方法，以口語、文字或影音之形式傳播或散布於眾，引人陷入錯誤，因而造成公眾或個人的損害，才會符合這個罪名的構成要件。

因此，只要言有所本（例如引述專家學者、媒體報導等內容），或是言論發表的當下並沒有充分嚴謹的科學研究報告可以驗證正確性（例如學者提出推論、或是引述或轉傳他人的推論），即使當下無從證明真實性，仍然不算是謠言。至於主觀評論、意見的發表，例如：「這個政策不合理」、「我認為政府調取通聯資料侵害人民隱私與自由」、「對於簡訊實聯制有疑慮」，或質疑政府或警察的行為合法性，根本無涉證明真實的問題，或評論的背景本身確實也有真實的成分，自然不算謠言。

縱然言論讓閱聽者感到不悅，政治立場不同的言論，在民主國家也應該受到尊重，如對於政策有不同意見，我們可以與之理性辯論，或是由政府進行完整與透明化的說明，使真理愈辯愈明。政府不能因為立場不同，便動輒以刑罰威嚇民眾，否則，無異是打壓不同意見、禁止對於政策辯論。

此外，該條文構成要件所規範的「謠言」內容必須是「有關嚴重特殊傳染性肺炎流行疫情」者，從立法目的來看，必須是引發對於疫情的恐慌而影響防疫措施者；但並非所有提到疫苗、病毒或看似與疫情沾上點邊的政治言論，都屬於本條處罰的客體。

例如討論為何沒有或是否施打疫苗、質疑防疫措施等事項，本質上都是公共辯論議題，執政者不能在沒有查明消息來源時動輒開記者會宣稱「中國的認知戰」，將所有不同意見者「抹紅」，甚至錯誤解釋法條而恣意扣上「假訊息」的帽子，威嚇民眾不得批評特定政黨或政治人物。

然而這一年多以來，衛生主管機關與司法警察機關無視「疫情假訊息罪」的構成要件解釋方法，如法炮製類如《社維法》政治化的濫行移送，也移送大量「疫情假訊息」的案件到全國各地地檢署，甚至某些政治言論與疫情無關，僅因言論中與疫苗或防疫政策沾上邊，或是無涉客觀事實的單純主觀評論，也被當成「疫情假訊息」移送。甚至近來在衛生主管機關的粉專、APP群組中出現越來越多具有高度爭議的「小編圖文」、或主管機關官員在記者會發言，動輒以「移送」與刑責恫嚇大眾：「這是假消息，請勿轉傳，否則將構成犯罪」²，彷彿將偵查機關當成嚇唬民眾用的工具。

實務上面對民眾的大量告發、警方在「政治正確」以及「績效評比」壓力下大量浮濫移送，對於地檢署形成很大的負擔，最後結果卻是以不起訴案例占大多數。就筆者所知，有些大地檢署甚至必須動用一整組的檢察官的人力來消化這些案件，不少檢察官自嘲淪為「不起訴處分產生器」，我國偵查動能因此也大量虛耗，真正值得關注的民生案件，卻反而無力精緻偵查。

寒蟬效應之後，反而加劇對於政府的不信任

把時間拉回2019年底至2020年初之間新冠疫情在武漢出現、肆虐時，2020年1月31日，李文亮醫師將1月3日被武漢公安局要求簽署的「訓誡書」照片上傳到社群網站，在中國政府與武漢警方眼中，李文亮於2019年12月底在微信群裡所提出的新型病毒警訊成為了「假訊息」。中國式的言論自由審查，雖然在李文亮死亡後激起群眾的不滿，但在極權政府的統治下，省思的聲浪似乎是蚍蜉撼樹、曇花一現³。

然而，台灣並非極權國家，我們引以為傲的是民主、法治國的體制以及人權保障的實現。在這個疫情升溫的時刻，難免有些唯恐天下不亂的無知之人，然而，政府與主管機關最該做的事情是通盤檢討、務實防疫，廣納各方意見以及外國的經驗，而非剛愎自用地把所有不同意見、人權訴求全部打為「假訊息」，甚至曲解法律構成要件，以刑法恫嚇不同意見的討論者，或是「下令」警政署、調查局等司法警察機關虛耗大量偵查資源，雷厲風行地移送不同意見者。

胡亂指摘甚至移送「假訊息」的政策，癱瘓了地檢署，最後換來大量的不起訴處分，就像放羊的孩子「狼來了」喊久了，人民也會彈性疲乏，對於政府產生越來越多懷疑。當政府淪為放羊的孩子，久而久之，等到真的出現假訊息時，檢警依法偵查，反而沒有人願意相信政府，這恐怕反而背離了「疫情假訊息罪」的立法初衷吧。

• 例如台灣人權促進會早在2020年1月便發出聲明指出「管制不實訊息，應兼顧言論自由」。
• 例如報載：中央流行疫情指揮中心副指揮官陳宗彥昨天在記者會表示，臉書流傳「簡訊實聯制侵害個人隱私，政府藉機監控人民行蹤」為不實訊息，民眾若散播假訊息將構成犯罪，最高3年有期徒刑或併科300萬元罰金」，但台權會呼籲陳宗彥與指揮中心，不應做出如此恐嚇人民的發言。
• 據《德國之聲》報導，人權觀察的中國研究員認為「李文亮的死顯示在中國這個充滿騙局、壓迫與零問責制的社會中，任何人都可能輕易失去生命。」即便如此，美國威爾遜國際學者中心（Wilson Center）鐘瑞與王亞秋都不認為這股從社群網站上發起的動能，可以對中國政府對社會的掌控產生決定性的衝擊。