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假新聞關三天?社維法的謠言管制,是維護秩序或寒蟬效應?

2018年,政府一度要立法管制「假新聞」,然此舉遭質疑是要箝制言論,非民主社會應有之舉而不了了之。 圖/美聯社
2018年,政府一度要立法管制「假新聞」,然此舉遭質疑是要箝制言論,非民主社會應有之舉而不了了之。 圖/美聯社

自美國2016年總統大選以來,指摘對手造假新聞,影響選情,已成全球政壇常見的政爭手法。台灣藍綠政治人物亦時常批評對手放任手下網軍,於網路造謠,以至在2018年時,政府更一度要立法管制所謂的「假新聞」,然此舉遭質疑難道是要箝制批評政府的言論,非民主社會應有之舉而不了了之。

取而代之的是,警察機關大量引用《社會秩序維護法》第63條第1項第5款關於影響公共安寧之謠言的規定,移送網友到法院的現象。儘管多數移送的案件,遭警察或調查局找去做筆錄後,即使被送交法院裁處,是以不罰結案,但遭警調問話的經驗,恐怕會讓不少網友膽戰心驚,產生大法官過往所稱的「寒蟬效應」。

甚至這些被移送的網友,究竟是對手或境外勢力的「網軍」,或僅僅是個普通老百姓,從法院裁定內容實在看不出來,不禁讓人疑惑,這種大量移送的現象,是真的在維護安寧秩序?還是政府要藉此打擊異己聲音,箝制言論自由

移送案件數量的大幅變化

統計2012年以來,地方法院審理社維法第63條第1項第5款所稱「散佈謠言,足以影響公共之安寧」的案件,可以發現在2018年以前,每年總件數幾乎都在20件以下,也沒有明顯的成長。然從2019年開始,案件數量可說增加了七、八倍,一口氣達到快要150件,2020年還沒過完,件數甚至翻上一倍,接近300件1

單就數字上面來看,似乎真是有心人士在大肆造謠,要讓原本安寧和諧的社會無風起浪,不過如果仔細去看其內容,和2018年以前民眾在網路上罵政府的言論,其實沒多大區別。如此反而讓人懷疑,為何以前不會移送的類似發文,一到了2019年卻豬羊變色,變得不能說、不能講了?

以往社維法涉謠言遭移送的案例,絕大多數都不是在批評政府,而是一些治安事件,例如從2013年間有半數遭移送的案件,都是網友發文或轉貼某地有人隨機綁架小孩的消息,使得當地人心惶惶。然警察機關一查,發現只是謠言,隨即移送轉貼的網友,讓法院來認證這只是謠言。

在轉貼他人文章的情形,法院可能會以行為人沒有散布謠言的故意,繼而不罰,但如行為人是在無根據的情況下自行發文者,法院可能就會認定是散佈謠言,加以論罰。也有些案件是網友發文說某地有大地震下雪,造成人心恐慌或是搶著看雪,繼而被移送者。雖然仍有部分是網友批評政府遭移送者,但比例很少超過二成。

2019年開始則不同,非政治類的案件比例只剩下二成,大多數是因發文或發言內容涉及中央或地方政府施政或作為而遭移送,如該年鬧得風風雨雨的私菸案,就有將近十件案例遭移送法院,幾乎是過去一整年因該條移送法院的案件數量總和。另外,質疑政府的同婚法案或性平教育遭到移送者,數量更在此之上,甚至還有前政務官發文內容似乎是不滿現政府的政策,遭二度移送者。

整體觀之,因為2019年政治類遭移送的案件大幅增加,使得該年的案件數量比2012年到2018年的案件總和都多,可說從2019年以後,社維法關於謠言的移送案件,絕大多數都與政治有關。若直接以政治人物為關鍵字進行搜尋,可以發現當年將近150件的此類案件中,將近三分之一的法院裁定與「蔡英文」有關,與「韓國瑜」相關的雖然比較少,但也有將近五分之一。

若轉貼他人文章,法院可能會以行為人沒有散布謠言的故意而不罰,但若行為人是在無根據的情況下自行發文者,法院可能就會認定是散佈謠言。 圖/聯合報系資料照
若轉貼他人文章,法院可能會以行為人沒有散布謠言的故意而不罰,但若行為人是在無根據的情況下自行發文者,法院可能就會認定是散佈謠言。 圖/聯合報系資料照

謠言案件為何大增?是網軍或民眾?

移送案件的增加,可能是警察機關嚴格執法,亦有可能確為更多有心人士想要造謠批評政府所致,此部分應視移送書中所稱的謠言內容而論。以2019年因政治類謠言遭移送的案件中,批評現執政中央政府的數量是其他的5倍以上,然被指稱是謠言的對象,如前述私菸案者,有行為人似是發文影射總統府高層知情或是包庇私菸。而同婚或性平教育的部分,有些發言者更是陳前總統任內的政務官,要說是「中共同路人」、「五毛網軍」,恐怕可能性不高。

而從內容來說,和政黨輪替以前在網路上流傳的各類政治謠言也相距不遠,例如還有些案件,行為人雖說可能有汙衊總統名譽,如詛咒總統或是汙衊總統清譽等,然若與公共安寧無關,沒有造成社會動盪,則非社維法本條要處理的範圍。

也因此在該案中,雖然警察機關仍將之移送,法院隨即強調該案「或有可能貶損總統蔡英文及前總統李登輝之名譽,但社會秩序維護法之立法目的,係在保障社會公共秩序而非個人名譽」、「經本院遍閱全卷,俱查無任何聽聞者,因上開事項而產生畏懼或恐慌等負面心理之具體事證」,最後認定不罰。

且若是網軍造謠,理論上選舉前的案件量應會最多,因造謠可影響選情,使投票結果不正確,然就2018年六都大選以前,當年的移送案件數量相較於2017年並無明顯增加。2020年1月雖說有總統立委大選,然選後2020年的案件數量卻沒比選前的2019年少,反而超過一倍。與其說是網軍造謠者甚眾,還不如說是警察機關基於其他因素大量執法,將過往沒移送的案件給移送了,才會繼續造成更多的爆量移送。

法院對於社維法謠言案件的態度

儘管大量移送,但社維法不比過去戒嚴時代的違警罰法,網路發文是否屬於謠言,是否影響公共安寧,必須要移送法院,待法官決定是否裁罰及裁罰的內容。此種社維法涉及謠言的案件,由於最重可論以拘役三日,故此類案件依法不可由警察機關自己論罰,應移送法院簡易庭處理。

就2012年到目前的統計,所有移送法院的社維法謠言案件,將近八成會做成不罰的裁定,只有二成多的案件會論罰,其中沒有一件被論以拘役,頂多就是罰鍰,與網路上所稱的「假新聞,關三天」的印象相距甚遠。若對照刑事案件、行政事件,檢察官或行政機關的高起訴科刑率高處分維持率,警察機關移送案件,遭法院支持的比例可遠遠不及。

理論上,在法院多數案件不支持警察機關移送書所稱的理由的現實下,警察機關應該不會大量移送民眾,避免自討沒趣。然實際上卻非如此,即使在2019年,警察機關開始爆發性移送此類案件後,仍是將近八成案件遭法院認為不罰的情況下,2020年移送的案件總數卻是有增無減。如前所述,今年還沒過完,就已經是2019年全年的兩倍了,遑論2019年當年案件總數本來就已經超過2012年到2017年總和了。警察機關即使面對多數案件遭法院打臉,仍能前仆後繼,實在令人不解。

更讓人納悶之處,是若將謠言案件分成政治類和非政治類的話,以往雖然二者多半是不罰的比例高於處罰的比例,但在2019年開始大量移送政治類謠言案後,非政治類案件遭移送者,有五成多會處罰,高過不罰的比例。占總移送案件數量近八成的政治類案件,移送後八成五的比例是不罰,有處罰的僅一成五。這更是讓人質疑,此類案件究竟還有沒有要移送的必要?執法與其說是在維護秩序,恐怕已經到了會遭法院認為是在箝制言論自由、造成寒蟬效應的情形。

結語:阻絕濫行移送,避免假藉管制而箝制言論

對於司法實務就警察機關移送謠言案件的低論罰率,要不讓民眾質疑這是在掛羊頭、賣狗肉,如戒嚴時代的白色恐怖再現,僅靠法院在論罰時的把關可能不足。此部分,應提高移送書對於社維法處罰謠言該款規定的說明和舉證,警察機關是否有確實證明該網路言論不實,不應在告發人是政府機關的時候,就完全認為政府機關說的一定都對,民眾說的一定都假。

其次,民眾討論公共事務,本有合理評論空間,政府機關不願被批評,為人之常情,然若向警察機關告發,警察機關不能照單全收。否則,形同民眾不能夠批評政府機關,非民主社會應有之理。

法院或可於審理本案時,要求寫移送書之警察到院說明,曉諭其確實舉證,避免戕害言論自由,或可藉此提高警察機關的法律素養,雖然對於日夜案牘勞形的法官們來說,恐怕實屬難為。然若大量移送的案件,高比例遭法院裁定不罰,移送的警察機關卻無任何不利益,恐怕不足以遏止此種執法上之不當,難以回應民眾質疑社維法是在維護秩序,還是造成寒蟬效應的批評吧!

要不讓民眾質疑這是在掛羊頭、賣狗肉,僅靠法院在論罰時的把關可能不足。 圖/聯合報系資料照
要不讓民眾質疑這是在掛羊頭、賣狗肉,僅靠法院在論罰時的把關可能不足。 圖/聯合報系資料照

  • 資料來源為司法院之法學資料檢索系統,統計結果為自行整理。

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