彭揚凱／社會住宅運動十年：重新理解台灣社會住宅的特殊性
2010年8月，因應高房價造成的社經弱勢居住問題，多個民間團體組成「社會住宅推動聯盟」展開倡議，迄今已邁入第十年。一路走來，台灣從對社會住宅完全陌生到如今「八年二十萬戶」的興辦目標，社會住宅運動灘頭堡攻略當屬有成。
然就民間十年倡議之經歷，深感欲持續推展，知「難」行也「不易」。鑑於此，OURs都市改革組織規劃「社會住宅十年」系列專文，從多個面向階段性檢視當下關鍵課題挑戰，展望未來並提出建議。
自2010年民間組成「社會住宅推動聯盟」起，台灣社會住宅運動已步入第十年。其成果為，國家住宅政策對其從質疑、接受到設定「八年二十萬戶」具體目標；倡議議程也從「要不要做」轉到「要如何做」的實務層面。
就「要如何做」一題，因涉及多面向課題，舉凡財務機制、規劃設計、物業管理、福利輸送等，既關乎全局又有各自的挑戰，擬以「社會住宅十年」系列專文逐一盤點釐清。
本文做為首篇引言，嘗試將焦點拉長拉遠，以宏觀視野從各國發展經驗談起，勾勒其社經脈絡背景、爬梳其範式（Paradigm）演變來由，並指認台灣於21世紀興辦社會住宅的特殊性。筆者認為，唯有在此一認識基礎上，方能掌握當前社會住宅推展面對的形勢與機遇，將有助後續各面向課題與對策之討論對話。
社會住宅源起於都市外部性危機
眾所皆知，社會住宅的制度建構源自19世紀末的歐陸。其背景是，工業革命後大量人口湧入都市，因住宅短缺導致貧民窟大量出現，當時雖有社會改革者呼籲改善，或是若干社會團體也嘗試提供合宜住所1，但成效極為有限。
真正改變的關鍵是「公共衛生危機」。以英國為例，1832~1886年倫敦曾四次霍亂流行，僅1849年死亡人數就高達14,000，疫情影響不限於貧民窟底層居民，統治階層、資產階級也有風險，致使國家必須介入，此即當代都市計畫與住宅政策之起源，並非國家之善良、而是都市外部性危機。
在此一脈絡下，搭配公共衛生目的的貧民窟清除與改善計畫，歐陸各國陸續提出住宅供給相關法令，如1890年英國的《工人階級住房法》、1901年荷蘭的《住宅法》、1912年法國的《博納韋法案（la loi Bonnevay）》等，皆授權政府與民間興建廉價住宅（社會住宅前身），並據此建構組織、土地、財務等配套機制。
二戰後進入社會住宅「大量興建」高峰期
隨後受到兩次世界大戰影響，社會住宅的興建進入停滯期，再次開始「大量興建」則是二戰後的復興重建。其後伴隨戰後嬰兒潮（Post-World War II baby boom）的住房需求增長，並受惠於凱因斯式福利國家（Welfare state）近30年的經濟增長繁榮期，歐美各國如荷蘭、英國、法國、美國等，無不投入大量經費補貼社會住宅興建。總體而論，當下歐美各國社會住宅多數存量奠基於此一時期。
此一「大量興建」時期，同步於當時的都市計畫與建築思潮，多結合都市擴張、新市鎮、推土機式重建等開發模式，住宅建築的規劃設計則是體現「現代主義」下的大規模生產、均一標準風格，數千、萬人居住的高樓層住宅群矗立於都市地景中，成為當時社會住宅被普遍認識的樣貌。
90年代起社會住宅的「轉型調整」
70年代兩次石油危機後引發的經濟「滯漲」（Stagflation），終結了福利國家的黃金年代。就社會住宅而言，在英、美帶起的新自由主義治理風潮下，政府於財政上不再有意願及條件給予大量補貼，再加上已累積一定存量，逐步進入「轉型調整」階段。
「轉型調整」的基本邏輯為放緩社會住宅的興建，甚至出售既有社會住宅2，大幅縮減補貼，轉而要求引入市場量能，以及改善前階段大規模興建出現的負面標籤化問題。
反映在具體作法上，社會住宅的興辦開始強調「引入都市開發利得」，在區位上從郊區外圍重返內城中心地帶，並積極結合「都市更新」，營造社會住宅與市場住宅之「社會混和（social mix）」3來打破隔閡，更因應社會不同群體的需求，如學生、青年、高齡，進一步提供多樣化類型的社會住宅。
大洋彼岸的美國，則是走上了另一條路。在70年代民權運動衝突與推土機式都市更新挫敗的相互加成下，以1972年爆破「普魯特伊果（Pruitt–Igoe）」公共住宅作為象徵性起點，政策上從「興建社會住宅」轉向發放「租金補貼（租屋券）」4。延續至今，美國成為少數以租金補貼為主、社會住宅（已興建存量加上少量新增）為輔5的西方發達國家。
亞洲國家的追趕經驗
亞洲國家的社會住宅基本上也依循前述歷程，只是時程更加壓縮。日本因應戰後住宅短缺與人口增長，於1951年通過《公營住宅法》，由中央與地方公法人推動興建，並於70年代達到高峰。90年後，在房產泡沫與人口結構改變下放緩供給力度，重點放在既有公營住宅的更新整建，搭配鼓勵市場供給租賃住宅（包含新建與空屋活化等）並連結租金補貼，期待達成維持都市活力與多元住宅供給的效果。
韓國的社會住宅啟動更晚，肇因於舉辦奧運大規模拆遷引發的居住權抗爭，遂於1990年啟動社會住宅政策，迄今仍持續積極興建6。一開始以低所得家庭為對象（永久賃貸住宅），其後隨著存量逐漸增加，擴展至較高收入階層（國民賃貸住宅、長期賃貸住宅等）。在開發方式上，也從早期新市鎮大規模興建住宅社區作法，陸續開展如再開發事業取得（都市更新回饋）、租購市場空置住宅、活化公有土地房舍、結合TOD（大眾運輸導向的開發）等多元模式。
釐清台灣推動社會住宅的特殊性
由於長年的住宅政策偏差，台灣直至2010年後才開始推動社會住宅，此一大幅落後歐、美、日、韓的「時滯」（time lag）現象，將錨定台灣推動社會住宅的特殊性，包括：
- 都市化進程的特殊性：相較於國外社會住宅發展同步於都市化擴張階段，而後轉向結合都市再開發的歷程；台灣社會住宅起步時都市化已達臨界，用地取得昂貴且困難，甚至將面對緊縮（Shrinking）情境。
- 住宅存量的特殊性：不同於國外社會住宅大量增加適逢人口增長高峰，扮演住宅存量供給一環；台灣則是在人口即將反轉收縮且有大量空餘屋狀況，才開始要興建。
- 發展模式的特殊性：對比國外鉅額投資社會住宅時值戰後福利國家經濟成長黃金期，政府有意願且有對應財政能力；台灣社會住宅甫推動即面對「小政府、大市場」治理思維，以及國家財政、組織量能有限之侷限。
簡單來說，台灣社會住宅的特殊性在於：沒有國外當年之所以能夠大量興辦的主、客觀條件，又要在幾乎毫無社會住宅存量狀況下，與其同樣面對諸如都市活化、社會融合、財務可持續、需求多樣化等嚴峻挑戰。
跳脫數量迷思，發揮後進優勢
起步過晚的特殊性，並非意味台灣不需要社會住宅。就住宅政策而言，社會住宅為台灣「可負擔住宅（affordable housing）」體系之一環，即在購屋與租屋市場之外，國家須掌握一定數量、符合居住品質且經濟可負擔之住宅，優先提供社經弱勢與青年家戶，作為居住安全網之基礎。
因此問題不在於「要不要蓋」，而是「要如何蓋」，重中之重在於：如何清楚認知政策時滯之侷限與挑戰，並轉化為「後進優勢」（late-mover advantage）。
首先，必須充分理解國外當年大量興建社宅的主、客觀歷史條件，且其龐大數量是數十年、甚至百年「一棒接一棒」的持續積累，而不是「數年內大量興建」的短期衝刺結果。就台灣言，於社會住宅起始階段宣示數量目標或有其政治必要，然縱達20萬戶目標，僅佔住宅存量2%，離歐美先進國家、乃至日韓仍差距甚遠。
因此，宜跳脫數量迷思，應將重點放在社會住宅如何持續推動的政策機制與社會共識營造，確保其不因總統、市長換屆中斷。一如韓國自1990年啟動社會住宅以來，雖經歷過多次政黨輪替，興建政策仍持續不輟，其經驗脈絡值得吾等深思。
其次，正因可持續政策機制與社會共識是關鍵，不應重蹈歐美過去的大規模、標準化與缺乏配套社會方案（social program）的弊端，而是要「質量」優先。後進優勢即是藉由借鑑國外社會住宅區位、規模、規劃設計、營運管理等經驗得失，台灣縱使起步晚、數量相對少，仍可在國際尺度突出前人未有的進步與創新，成為福爾摩沙另一張亮眼的名片。
例如，台灣社會住宅在區位上相對著重周邊交通、設施服務可及性，建築規劃設計要求結合智慧、節能等新技術，積極運用低樓層空間結合各類社會福利與公共設施來提升地區服務，有獨有1%公共藝術制度創造「藝居共生」的多樣可能，並開始引入「社區營造」機制做為營運管理的正向量能，乃至即將嘗試開放NGO承租以深化福利服務並培力弱勢等。
不要把社會住宅當萬靈丹
最後的一點提醒：社會住宅的確有其必要性，但決不是解決居住問題的萬靈丹。面對台灣「買不起、租不好、住不到」的居住問題，對應之策是健全購屋市場、發展租屋市場以及興建社會住宅（含租金補貼），猶如三足方能撐起一面，缺一不可。
社會住宅政策起於都市外部性危機，首要定位為居住社會安全網，縱達一定存量，亦應視其為住宅政策調劑補充方案，而非代替方案。香港當是最具啟示的案例，由於其政策在購屋市場與租屋市場相對不作為，縱使社會住宅比例超過30%仍供不應求7，香港依舊是國際公認的最難以負擔的「住房地獄」。此外，舉世公認社會住宅模範城市阿姆斯特丹，社會住宅比例高達四成以上，近年來仍遭逢房價與租金上漲的嚴峻壓力8，亟思尋求其它政策手段因應。
換言之，面對台灣當下居住問題，社會住宅是住宅政策的必要作為，但不能是唯一手段。意即，政府積極興建社會住宅自應予以肯定，但無論官方或民間，皆不應侈言誇大其對高房價抑制可能，也不能過度樂觀其對租屋黑市改善效果，進而淪為模糊居住問題、迴避制度改革的止痛劑。
一如「凱撒的歸凱撒」，請讓社會住宅政策回到社會住宅該扮演的角色吧！
- 19世紀50年代，倫敦出現改善住房的團體如「首都改善勤勞階級住房協會」和「改善工人住房公司」等，致力於為工人建造廉價住房。19世紀60年代，甚至出現由建築商發起的「模範住宅」運動（出租住宅）， 但對當時住房問題改善，仍舊只是杯水車薪。
- 出售社會住宅具代表性案例，首推英國首相柴契爾1980年推出「Right to Buy」計畫，主張將社宅出售予承租者，一圓其置產夢想，並降低政府補貼與管理維護負擔。該政策約使英國社宅存量減少三分之一，導致家庭正在擴張的租戶搬到較寬敞單位的機會大跌，同時等候入住社宅的時間也大大延長。
- 關於社會住宅結合都更之介紹，另可參考《為何都更？如何都更？阿姆斯特丹的經驗與啟示》、《法蘭西社會連帶：你無法想像的社會住宅模式》兩篇文章。
- 美國公共住宅轉向脈絡論辯相當複雜，70年代基於如Pruitt–Igoe衰敗個案經驗，形成了「高層公共住宅失敗論」，於《1974年住房法》暫停高層公共住房的建設。到了80年代，擴展至對整個公共住宅政策的否定，即「公共住宅失敗論」，進而於90年代力推「HOPE Ⅵ」計畫，在全國範圍拆除嚴重衰敗的大型公共住房社區。到2000年後，因公共住房流失造成了大量城市低收入者無家可歸的現象，「公共住宅失敗論」為人質疑並反駁，具政策標誌性為2010年《租賃援助保護、強化與轉化法》，提出保存與補充全美公共住房將成為未來美國聯邦政策的重點。
- 租金補貼為主、社會住宅為輔，指的是總體描述。實際上美國並非所有地方/城市都採取拆除公共住宅的作法，最典型的反例就是紐約市。紐約住房管理局作為美國最大的公共住房管理機構，其所轄公共住宅占全美總量的10%，握有18萬戶、2,600棟「被視為失敗該拆除」的高層公共住宅，以及自80年代以來持續透過租稅、包容性區劃等手段引導開發商興建超過7萬戶各類型可負擔住宅（租金不超過收入30%的住宅），兩者相加數量，多過租屋卷補貼戶數。
- [6]韓國設定以12%為目標（OECD國家社會住宅平均比例），仍大量投資興建社會住宅。
- 香港公屋等候戶數量，同步於房價飆漲，從2002年9萬多戶，到2018年已破27萬戶。即房價越貴，越多人申請輪候公屋，且增加最多的群體為年輕人。
- 阿姆斯特丹房價所得比（房屋平均成交總價／家戶可支配所得中位數），從2014年8倍，飆漲至2018年12倍，創下了歷史新高點。
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