彭揚凱、廖庭輝／居住正義不被重視的角落：台灣租屋黑市圖像初探

租屋在台灣，長期被視為「將就過渡」的居住選項。房客多對租屋抱持著短暫、得過且過的心態，認為工作存錢三、五年後就會買屋搬離，不會太在意租住品質及權益；又對比房產增值利益，租屋也從來不被視為值得經營的產業標的，遂形成以個人房東為主的非專業租賃市場型態；既然租賃雙方都不在意，國家自然未積極介入，即對租屋市場欠缺必要的掌握、規範與管理。前述現象之綜合體現，就是台灣租屋市場黑市化。

然隨著房價飆升，租屋越來越難以「將就過渡」視之。根據永慶房產於2015年發布的調查，台北市首購年齡已突破40歲，新北市則來到了38歲。也就是說，對於許多都會區的民眾而言，租屋已不再是三、五年的「過渡」居住，在人生可見的一大段時間，租屋黑市恐將會是他／她們必須正視的問題。

租屋黑市如何解決是大哉問，亟需各方集思廣益、共擬對策。但本文想探究的是擬定對策的「必要前提」，即台灣租屋黑市的現象與問題程度究竟如何？以下筆者試著從政府提供的有限資料裡，盡可能勾勒台灣租屋黑市的基本圖像，並指出其所造成的後果。

台灣租屋市場比例為何？應大於13.24%

根據目前內政部的計算方式，2019年台灣租屋市場推估約有1,006,364戶，以及共2,686,991人居住，這個數字來自於十年一次的「住宅狀況抽樣調查」之推估，老實講是不精確且粗糙。

該調查最近一次是在2015年，以財政部房屋稅籍資料做為抽樣母體底冊，抽查有效樣本為17,705宅，其中租屋比例為13.24%，乘上當年推計之「有人經常居住之宅數」7,289,571，便估算出租屋宅數為964,918宅。

之後每年的租屋市場規模，就根據這個「13.24%租屋比率算出的964,918宅」做為基數推估。例如，2015年全國戶籍登記戶數為8,468,978戶，2019年全國戶籍登記戶數為8,832,745戶，與2015年相比增長約4.295%，就以同等增長率推估2019年租屋宅數，得出規模為1,006,364戶（964918*1.04295= 1,006,364）。至於租屋人數則是再乘以全國家戶平均2.67人，為2,686,991人。

這種拿數年前的資料「間接再間接」的推估方式，除了數據精準度有其侷限，且低估了租屋市場之規模。因為僅針對房屋稅籍資料抽樣的調查，對於未依法申報稅籍違建租屋，還有分租、違法隔間等市場常見的一屋多戶型態，都無法呈現在調查當中。以及，伴隨高房價負擔，民眾租屋比率的成長現象，在此也被被忽略不計。

故應該這樣理解，依現有政府可掌握的數據，台灣租屋市場規模已超過百萬戶，租屋市場比例應大於13.24%。

台灣租屋黑市現象有多嚴重？ 高達7至9成

因為政府沒有進一步精確資料，接下來的討論就先假定台灣租屋市場規模真實狀況約102萬戶。那麼，在這102萬戶當中，租屋黑市的現象有多嚴重呢？在此先對「租屋黑市」計算與衡量給個操作性定義，即租屋市場中有多少數量與比例的租賃物件是政府無法掌握的。囿於政府既有統計資料條件，要檢視租屋黑市化現象，我們試著探討兩組數據來逼近事實。

• 寬鬆推估

要評估政府掌握多少市場租屋事實，最直接的數據莫過於「有多少房東申報了租賃所得稅」。依財政部提供的數據（詳「核定房屋租賃所得統計表」），2019年全國有626,842戶（房東）申報了租賃所得稅，其中出租予「營利事業或執行業務者」的扣繳件數為809,060件，出租予「自然人」的非扣繳案件數則為310,877件。

該如何解讀上述數據呢？一般而論，「營利事業或執行業務者」的租賃行為依法申報比例是高的，主因是營利事業所得稅抵扣需求使然，也就是說，其申報筆數應接近真實租賃行為數，且其使用當屬商業、辦公等性質，然是否有如員工宿舍（良心企業）、包租轉租（二房東企業）等「居住」型態，的確不能排除。再來是「自然人」租賃，實務上，我們也很難全數都認定為是居住使用，例如個人工作室、個人賣店等租用型態，的確也存在我們生活周遭。

姑且不論上面的「營利事業或執行業務者」居住與「自然人」非居住的例外使用，值得玩味的是，全台租屋居住數量竟然不到租房當商店、辦公室數量的一半，顯然不符常理，更與內政部所推估百萬的租屋市場數量相去甚遠，亦反證房東隱匿自然人租屋情形之普遍。

由於財政部既有資料僅作到這樣無法再拆分，筆者只能暫時「寬鬆」假定：「營利事業或執行業務者」租賃作為居住與「自然人」作為非居住的數量相等可相互抵消（雖然筆者認為後者遠多於前者）。即將31萬筆報稅數全數視為租屋使用，對比100萬戶租屋規模，推估台灣的租屋黑市約為70%。

此外，前面已提到「住宅租屋市場中有多少數量與比例的租賃物件是政府無法掌握」是我們關切的焦點，因此不能不對「租屋實價登錄」、「租金補貼」與「包租代管」做點補充：前者為政府法有明文的租屋登錄機制，後二者為政府投入補貼資源直接介入住宅租賃之行為，理應視為政府掌握之租屋物件。依2019年數據，租屋實價登錄與包租代管數量約5,000戶，租金補貼核定戶為55,260戶。

但問題是，這些資料是在內政部手上，而房屋租賃所得資料則是財政部的數據，據以認定內政部直接掌握租屋都有向財政部誠實申報，則不無疑義。因為內政部多次公開表示，不會將租補資料交予財政部進行勾稽，要房東不用怕被查逃漏稅。好笑吧！

• 保守推估

對應於前述「寬鬆」推估，我們也可以用另一筆資料對租屋黑市進行觀察。依法除房東應繳納租賃所得稅外，房客也可以將房屋支出作為列舉扣除額進行抵稅，就財政部提供數據，2019年台灣只有27,091戶租屋族將租金支出申報抵稅。

對比前述「寬鬆」認定有31萬戶房東誠實申報租屋，我們不禁要問，依現行個人所得稅制給予抵扣額，且房東既然誠實納稅理應不會反對房客申報，那為何只有2.7萬租屋族這樣做？

當然，的確有其他不採用租金抵稅的可能，例如所得太低根本免稅、房租太便宜不如用標準扣除額划算、或是其它列舉抵扣額已達上限等，但31萬房東對比2.7萬戶房客，申報率只有8.7%，未免也太低了吧！

比較合理的解釋是，假定有31萬誠實申報房東真的是過度「寬鬆」了。為利對照討論，在此我們採另一相對「保守」假定：如房東誠實繳稅，其房客僅有為四分之一申報租屋支出抵扣，其餘四分之三則是基於各種租稅計算理由選擇放棄。循此，如房客申報戶2.7萬，倒推房東誠實申報的租屋應只有10.8萬戶，佔整體租屋市場10.7%，即台灣的租屋黑市將近高達90%。

綜合上述兩種資料分別用「寬鬆」與「保守」推估方式，我們可「暫時性¹」地描述：台灣租屋黑市的比例介於70%至90%之間。

租屋黑市的後果：房客權益受損，政策效益打折

面對如此嚴重的黑市問題，政府做了怎樣的改善努力呢？最可以佐證的數據，莫過於稅捐機關每年查核了多少件租賃所得的短漏報件數。

答案是：不清楚。用財政部的語言是，因為「房東之租賃所得併入其綜合所得總額核定課稅」，所以「無法區分屬租賃所得部分之補稅及裁罰件數與金額」。翻成白話，就是財政部他們查緝統計並未區分是逃漏租賃所得還是其它所得，因此無法拆分指認。

我們不禁要問，對於台灣租屋黑市（逃漏稅）狀況，財政部難道不覺有愧嗎？過去面對質疑，總是說逃漏稅的房東其實沒有那麼多；現在當我們點出租賃所得稅申報數與內政部的租屋戶數的巨大落差，財政部會改口說他們很認真的在稽查；但當你問稽查的數量與績效如何？又歸咎資料統計技術問題，所以沒法告訴你。完全一個鬼打牆，自欺欺人矣！

但筆者真正在意的不是這些解釋說詞，而是其背後租屋黑市造成的各種民眾居住權益損害與國家資源不效率。包括：

• 百萬租屋族權益受損

在租屋黑市的現況下，百萬戶的租屋族權益明確受損。除了上述提及的租屋支出抵稅問題外，首當其衝的是租屋安全與品質，特別是違法隔間、無逃生設施的頂加等危險租屋，受害者多是蝸居在租屋市場的底層的學生、年輕上班族及弱勢家庭。但此類租屋究竟有多少？安全堪慮程度如何？在租屋黑市迷霧下政府當然搞不清楚。一旦出事，就是長官「震怒」與三分鐘熱度「加強稽查」，但問題依舊如是。

另外，租屋契約中各種不平等與不當條款，雖然內政部已於2018年6月發布《住宅租賃契約應約定及不得約定事項》，但放在租屋黑市脈絡下，說穿了不過是道德宣示性質。

如規定「不得約定承租人不得申報租賃費用支出」，假使真的有效，會只有2.7萬戶申請所得稅抵減嗎？又即便房東於租約違反上述事項，並無任何罰則，何懼之有？或曰租屋者可主張「某項條文無效」來維權，然實務上於承租時若據此主張，結果必然是房東不租以避後患，又有何用呢？這些問題關鍵無它，當絕大多數租屋仍處在黑市狀況下，任何的良法美意終將難以為繼。

• 租金補貼看得到吃不到

租金補貼也是如此，根據社會住宅推動聯盟於2020年針對六都第一線社工進行「政府住宅資源運用與需求調查」，當問到為何仍有許多弱勢未申請租金補貼，社工們依據其實際服務勾選的前三大原因分別為「房東不同意個案申請補貼（78.6%）」、「房東發現個案申請補貼而漲租或要求支付稅金（62.6%）」、以及「房東發現個案申請補貼而不續租（51.9%）」，皆與租屋黑市下房東不想租屋事實曝光有關。

原本租金補貼理論上可以讓房東成為得以減稅的「公益出租人」，達成房東房客雙贏。但由於「減稅」的優惠無法匹敵黑市「逃稅」慣習，導致許多房東擔憂被追稅而拒絕房客申請，形同「看得到吃不到」。

雖然內政部一再表示房東不可以阻止房客申請租金補貼，也跟房客宣導申請時無須經過房東同意。但如果當房東已講明了不能申請，實際上也有許多因此提前解約或不續約的案例，試問還有多少房客仍「相信政府」一往無前的硬幹？

• 包租代管事倍功半

當前政府力推的「包租代管」政策，雖然提供房東諸多優惠（減稅、免代管費、修繕補助），依舊無法有效化解租屋黑市的「逃稅」慣習，屋源取得仍有其難度，致使在案件數量上不盡人意²。

政府不得不在2020年初以「公會版」方案將物件租金上限開放至50,000元³，更於今（2021）年1月15日召開公聽會評估修法再次調高房東租賃所得稅免稅額度，嘗試加大優惠力度來加快績效進度。

即便優惠力度加大，過往的經驗已然證明若未解有效改善租屋黑市現象，仍將是「事倍功半」，就住宅資源投入角度恐有浪費不效率之虞。

改革的前提，是掌握準確數據

租屋黑市除前述弊端外，更嚴重的是造成政策上的偏差，「既然無法掌握那就乾脆不要管它」的心態，致使租屋市場規範管理遲遲未排上議程，淪為「居住正義」議題最不受重視的一環。就此，當務之急是政府應釐清問題、面對問題，後續的改進才有可能。以下先提出兩個釐清問題的操作性建議：

第一，內政部須針對租屋資訊的蒐集與資料統計方式予以改進。依《住宅法》第47條規定，政府應定期蒐集、分析及公布「租賃與買賣住宅市場之供給、需求、用地及交易價格」，但目前每十年一次、一次不到兩萬份有效樣本的「住宅狀況抽樣調查」，時程間隔實在過久，資訊的可信度也不足夠。故應提高調查頻率，並對抽樣方式、調查內容進一步細緻化，俾做為後續租屋政策參考依據。

第二，財政部應將租屋列為重要的資訊蒐集與統計分析標的。如「核定房屋租賃所得統計」的資料沒有住宅使用的項目，難以區分「住宅使用／非住宅使用」租賃行為，連帶讓租屋申報數量、稅收無法有效計算，並就租賃所得資訊進行租屋市場行情分析。又如未將租賃逃漏稅列為可獨立統計項目，難以檢證稽查績效或是訂出必要改進指標。

最後再次強調，在房價節節攀升、租屋越發重要的當下，租屋黑市積弊亟需進行改革。改革第一步當從資料數據的釐清掌握開始，據此方能清楚指認問題關鍵，進而研議真正可行有效的制度解方。

• 本文特別感謝王婉諭委員辦公室、江永昌委員辦公室、台灣民眾黨黨團協助相關資料索取。
• 文：彭揚凱，OURs都市改革組織秘書長；廖庭輝，社會住宅推動聯盟研究員。
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• 之所以是「暫時性」，代表如有其他更進一步的資料，應可將租屋黑市規模比例界定在更小的誤差範圍內。
• 統計至2020年12月31日止，為13,451戶。
• 相關論述請見：〈租金近5萬的「社宅」：包租代管政策，到底出了什麼問題？〉。