從「包青天」到「和事佬」：民事法院的角色轉換

「包青天」或「明察秋毫」，一直是華人社會中理想法官的形象，有一說法認為現行法官法袍鑲藍色邊，就是由此而來。在刑事方面，因為近年對被告權利的強調，讓與現代法治制度相去甚遠的「包青天」一詞，被不少職業法律人士視為禁忌¹；然在民事事件，如「包青天」一樣主導案件進行，萬能、公正判斷個案實體權益歸屬的法官，仍是不少當事人心目中的救星。

民眾寄予司法的期待，讓司法救濟逐漸取代過往民間盛行的自力救濟，讓法官受法律所賦予的權力及義務、社會地位都水漲船高，但伴隨而來不斷增加的民事事件數量，也讓法院逐漸難以負荷，期待反而成為沉重的負擔。

不斷成長的民事訴訟事件

自解嚴以來，民事第一審訴訟終結事件數，從1993年的8萬多件，到2002年時已達17萬件左右²，短短十年成長超過一倍，然第一審法院的法官增加比例還不到原來的50%。

除訴訟事件外，諸如本票裁定、支付命令、強制執行等事件，原則上也都要法官裁定處理，平均結掉一件民事事件所花的時間，從1993年的40多天，在2002年暴增到超過100天³，理由是每名法官身上背的民事事件數量太多了，短時間內很難辦完。如何減輕工作量，讓法官可以在個案上投入更多心力，提升審理品質，成了司法院亟欲改善的頭痛問題。

最直接的做法，隨之進用更多的法官，即可處理不斷增加的民事事件。然高昂的人事成本，讓此舉難以達成，成本增加，意味收入要增加，執政黨若告訴民眾，為聘用更多的公務員，要增加稅捐、舉債支應，在民主選舉生態下，完全是「政治自殺」。立法院2000年通過《中央政府機關總員額法》，徹底管控中央公務員人數，削減人事成本，因此十年過去，第一審法官的數量僅增加10%左右⁴。

但2000年代卻是台灣民事訴訟案件增長最快的時刻。為求業績，浮濫發行現金卡的金融機構消金部門，引發了「雙卡風暴」，截至2006年，就造成了超過50萬名逾期三個月還不出錢來的卡奴⁵。部分銀行的催收部門隨之大舉利用法院民事程序追討⁶，使得民事第一審訴訟事件，從2001年的10萬件出頭，在2007年大幅增加到近30萬件。

在廣大金融消費受害者的輿論支持下，除了通過《消費者債務清理條例》處理前述債務問題、保障受害人更生外，司法院也藉輿論風向，取得立法院的支持，終於突破總員額法的限制，新設「司法事務官」一職，增加人力處理原本應全部由法官處理的非訟、消債⁷、執行事件，大幅減輕了法官的工作量。

然而，只要社會法治程度提高，以司法取代私力救濟的趨勢就無法阻擋。隨著經濟活動活絡，民事第一審事件數量仍不斷增加，從2011年的13萬件，到2019年已近19萬件，仍超過法官增加的幅度。在沒有能取得立法院支持的輿論奧援下，民事法院很自然地強化了以「和事佬」取代「包青天」的做法。

民事法院漸轉向「和事佬」的關鍵：ADR

所謂「和事佬」取代「包青天」，指的是法院以判決外的方式來解決本應用訴訟解決的問題，職業法律圈對此有個拉風的名詞，叫做「訴訟外紛爭解決機制」（Alternative Dispute Resolution，簡稱ADR）。

在2000年《民事訴訟法》大幅修正後，除了該法以外，諸如鄉鎮市調解委員會、消費爭議調解辦法等法院外的ADR機制，法院中也有不經過審判，以「判決以外的方式」結案的「司法型ADR⁸」：包含起訴前強制調解、任意調解、訴訟中合意移付調解、試行和解等。

雖然ADR必須要當事人都同意才能夠結案，但對法院來說，卻有著三大好處：第一，除了數量較少的訴訟上和解外，ADR過程可以不須法官在場，由約聘的調解委員處理，委員只領車馬費，法官則在最後簽筆錄的時候出現即可，節省人事成本；第二，以ADR結案，不用寫判決書，減輕法官工作量；第三，既然當事人都自願和解或接受調解方案，結果就等同確定判決，任何一方原則上都不能上訴，承審法官不用判決，原則上也沒有被上級審法院撤銷原判決改判、影響考績的風險。

據統計，目前法院第一審調解成立與不成立的比例，大約是一比一，但不成立調解，頂多也就回去分成訴訟案件，由法官來審理。所以調解的存在對於法院來說有益無害，法院第一審調解事件也從2011年的8萬件，增加到2019年的16萬件⁹，這還不包括訴訟進行中成立和解、移付調解的數字，若將這種「司法型ADR」結案的數量全數加總，超過正常判決結案數量的二分之一，差不多是每三件民事事件中，就有一件不用寫判決書以ADR結案。

既然ADR有如此多好處，司法院和各級法院自然大力倡導，希望當事人雙方各退一步，達成和解或調解，不要讓法官下判決。除為鼓勵以調解或和解方式結案者，《民事訴訟法》規定可以聲請退還三分之二的裁判費外，個案承審法官也許也會為了減少工作量，或多或少在訴訟程序上都會勸諭雙方各退一步，好達成和解或調解；部分當事人或律師就算實際上不想調，為了不得罪法官，形式上還是會答應和和看、調調看，只是無論是非對錯，雙方都各退一步的想法，在民眾看來，ADR制度無非就成了「搓丸仔」、「和稀泥」，與過往「包青天」的形象相距甚遠。

但這就得討論，現代法治制度裡是否還需要「包青天」的存在？

民事訴訟理論如何支持ADR制度

為了消除這種「包青天」思維，民事訴訟理論開始主張民事當事人除了過往的「實體利益」外，還有「程序利益」：如果一個事件審理太久，遲來的正義將不是正義，且司法資源有限，沒有理由為了追求單一個案極度正確，讓法院無力審理其他案件。

這樣的思維影響了1999年開始的《民事訴訟法》修法，以處分權主義為首，諸如當事人程序主體權、程序處分權、程序選擇權等支持「當事人自己決定要怎麼結案」的名詞，成為往後職業法律圈中耳熟能詳的名詞。

如果當事人為了早點結案，願意與對方達成和解或調解，即使結果在其他人看起來難以接受，那法院也應該尊重。換言之，法院在民事事件上不用再扮演主導一切的「包青天」的角色，如果能以「和事佬」的方式結案，也能達到在有限資源下，法官們結案優先、減少工作量的大目標。

結語：法院不是偷懶，只是工作量太大

或許有民眾會覺得自己上法院就是希望求個公道，法院為何總希望雙方移付調解、試行和解？這難道不是法院放棄審判的義務，只為減少工作量的偷懶行為嗎？

誠然有些民事法官是如此，為了方便，以各種手段要當事人和解，就如同刑事法官要被告認罪一樣。但在法院整體的角度看來，每年承辦的民事事件不斷增加，法官編制人數卻沒有等比例提升，總不可能要同仁們無止盡的加班，讓它們成為民眾心目中「明察秋毫」的「包青天」。因為民眾繳納的稅金是有限的、法院的預算是有限的，法官是人不是神，要求「無限地」犧牲自己、照亮別人，是否不太合理呢？

• 王泰升，臺灣司法官社群文化中的中國因素－從清末民國時代中國追溯起，政大法學評論，第142期，頁1-46，2015年9月
• 司法院，2002年司法統計年報。
• 司法院，前揭註2。
• 司法院，2010年司法統計年報。
• 蔡介文，2006年台灣卡債風暴之紛爭解決機制，台灣大學法律學研究所碩士論文，頁1，2007年7月。
• 蔡介文，前揭註5，頁43。
• 許士宦，消費者更生程序之建制與再構（上），月旦法學雜誌，第222期，頁53-76，2013年10月。
• 林俊廷，訴訟外紛爭解決機制（ADR）與司法改革（上），司法周刊，第1879期，頁2-3，2017年12月8日。
• 司法院，2019年司法統計年報。