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從「包青天」到「和事佬」:民事法院的角色轉換

「包青天」或「明察秋毫」,一直是華人社會中理想法官的形象。圖為《包青天》(1993)演員合照。  圖/聯合報系資料照
「包青天」或「明察秋毫」,一直是華人社會中理想法官的形象。圖為《包青天》(1993)演員合照。 圖/聯合報系資料照

「包青天」或「明察秋毫」,一直是華人社會中理想法官的形象,有一說法認為現行法官法袍鑲藍色邊,就是由此而來。在刑事方面,因為近年對被告權利的強調,讓與現代法治制度相去甚遠的「包青天」一詞,被不少職業法律人士視為禁忌1;然在民事事件,如「包青天」一樣主導案件進行,萬能、公正判斷個案實體權益歸屬的法官,仍是不少當事人心目中的救星。

民眾寄予司法的期待,讓司法救濟逐漸取代過往民間盛行的自力救濟,讓法官受法律所賦予的權力及義務、社會地位都水漲船高,但伴隨而來不斷增加的民事事件數量,也讓法院逐漸難以負荷,期待反而成為沉重的負擔。

不斷成長的民事訴訟事件

自解嚴以來,民事第一審訴訟終結事件數,從1993年的8萬多件,到2002年時已達17萬件左右2,短短十年成長超過一倍,然第一審法院的法官增加比例還不到原來的50%。

除訴訟事件外,諸如本票裁定、支付命令、強制執行等事件,原則上也都要法官裁定處理,平均結掉一件民事事件所花的時間,從1993年的40多天,在2002年暴增到超過100天3,理由是每名法官身上背的民事事件數量太多了,短時間內很難辦完。如何減輕工作量,讓法官可以在個案上投入更多心力,提升審理品質,成了司法院亟欲改善的頭痛問題。

最直接的做法,隨之進用更多的法官,即可處理不斷增加的民事事件。然高昂的人事成本,讓此舉難以達成,成本增加,意味收入要增加,執政黨若告訴民眾,為聘用更多的公務員,要增加稅捐、舉債支應,在民主選舉生態下,完全是「政治自殺」。立法院2000年通過《中央政府機關總員額法》,徹底管控中央公務員人數,削減人事成本,因此十年過去,第一審法官的數量僅增加10%左右4

但2000年代卻是台灣民事訴訟案件增長最快的時刻。為求業績,浮濫發行現金卡的金融機構消金部門,引發了「雙卡風暴」,截至2006年,就造成了超過50萬名逾期三個月還不出錢來的卡奴5部分銀行的催收部門隨之大舉利用法院民事程序追討6,使得民事第一審訴訟事件,從2001年的10萬件出頭,在2007年大幅增加到近30萬件。

在廣大金融消費受害者的輿論支持下,除了通過《消費者債務清理條例》處理前述債務問題、保障受害人更生外,司法院也藉輿論風向,取得立法院的支持,終於突破總員額法的限制,新設「司法事務官」一職,增加人力處理原本應全部由法官處理的非訟、消債7、執行事件,大幅減輕了法官的工作量。

然而,只要社會法治程度提高,以司法取代私力救濟的趨勢就無法阻擋。隨著經濟活動活絡,民事第一審事件數量仍不斷增加,從2011年的13萬件,到2019年已近19萬件,仍超過法官增加的幅度。在沒有能取得立法院支持的輿論奧援下,民事法院很自然地強化了以「和事佬」取代「包青天」的做法。

民事法院漸轉向「和事佬」的關鍵:ADR

所謂「和事佬」取代「包青天」,指的是法院以判決外的方式來解決本應用訴訟解決的問題,職業法律圈對此有個拉風的名詞,叫做「訴訟外紛爭解決機制」(Alternative Dispute Resolution,簡稱ADR)。

在2000年《民事訴訟法》大幅修正後,除了該法以外,諸如鄉鎮市調解委員會、消費爭議調解辦法等法院外的ADR機制,法院中也有不經過審判,以「判決以外的方式」結案的「司法型ADR8」:包含起訴前強制調解任意調解訴訟中合意移付調解試行和解等。

雖然ADR必須要當事人都同意才能夠結案,但對法院來說,卻有著三大好處:第一,除了數量較少的訴訟上和解外,ADR過程可以不須法官在場,由約聘的調解委員處理,委員只領車馬費,法官則在最後簽筆錄的時候出現即可,節省人事成本;第二,以ADR結案,不用寫判決書,減輕法官工作量;第三,既然當事人都自願和解或接受調解方案,結果就等同確定判決,任何一方原則上都不能上訴,承審法官不用判決,原則上也沒有被上級審法院撤銷原判決改判、影響考績的風險。

據統計,目前法院第一審調解成立與不成立的比例,大約是一比一,但不成立調解,頂多也就回去分成訴訟案件,由法官來審理。所以調解的存在對於法院來說有益無害,法院第一審調解事件也從2011年的8萬件,增加到2019年的16萬件9,這還不包括訴訟進行中成立和解、移付調解的數字,若將這種「司法型ADR」結案的數量全數加總,超過正常判決結案數量的二分之一,差不多是每三件民事事件中,就有一件不用寫判決書以ADR結案。

既然ADR有如此多好處,司法院和各級法院自然大力倡導,希望當事人雙方各退一步,達成和解或調解,不要讓法官下判決。除為鼓勵以調解或和解方式結案者,《民事訴訟法》規定可以聲請退還三分之二的裁判費外,個案承審法官也許也會為了減少工作量,或多或少在訴訟程序上都會勸諭雙方各退一步,好達成和解或調解;部分當事人或律師就算實際上不想調,為了不得罪法官,形式上還是會答應和和看、調調看,只是無論是非對錯,雙方都各退一步的想法,在民眾看來,ADR制度無非就成了「搓丸仔」、「和稀泥」,與過往「包青天」的形象相距甚遠。

但這就得討論,現代法治制度裡是否還需要「包青天」的存在?

民事訴訟理論如何支持ADR制度

為了消除這種「包青天」思維,民事訴訟理論開始主張民事當事人除了過往的「實體利益」外,還有「程序利益」:如果一個事件審理太久,遲來的正義將不是正義,且司法資源有限,沒有理由為了追求單一個案極度正確,讓法院無力審理其他案件。

這樣的思維影響了1999年開始的《民事訴訟法》修法,以處分權主義為首,諸如當事人程序主體權、程序處分權、程序選擇權等支持「當事人自己決定要怎麼結案」的名詞,成為往後職業法律圈中耳熟能詳的名詞。

如果當事人為了早點結案,願意與對方達成和解或調解,即使結果在其他人看起來難以接受,那法院也應該尊重。換言之,法院在民事事件上不用再扮演主導一切的「包青天」的角色,如果能以「和事佬」的方式結案,也能達到在有限資源下,法官們結案優先、減少工作量的大目標。

結語:法院不是偷懶,只是工作量太大

或許有民眾會覺得自己上法院就是希望求個公道,法院為何總希望雙方移付調解、試行和解?這難道不是法院放棄審判的義務,只為減少工作量的偷懶行為嗎?

誠然有些民事法官是如此,為了方便,以各種手段要當事人和解,就如同刑事法官要被告認罪一樣。但在法院整體的角度看來,每年承辦的民事事件不斷增加,法官編制人數卻沒有等比例提升,總不可能要同仁們無止盡的加班,讓它們成為民眾心目中「明察秋毫」的「包青天」。因為民眾繳納的稅金是有限的、法院的預算是有限的,法官是人不是神,要求「無限地」犧牲自己、照亮別人,是否不太合理呢?

  • 王泰升,臺灣司法官社群文化中的中國因素-從清末民國時代中國追溯起,政大法學評論,第142期,頁1-46,2015年9月
  • 司法院,2002年司法統計年報。
  • 司法院,前揭註2。
  • 司法院,2010年司法統計年報。
  • 蔡介文,2006年台灣卡債風暴之紛爭解決機制,台灣大學法律學研究所碩士論文,頁1,2007年7月。
  • 蔡介文,前揭註5,頁43。
  • 許士宦,消費者更生程序之建制與再構(上),月旦法學雜誌,第222期,頁53-76,2013年10月。
  • 林俊廷,訴訟外紛爭解決機制(ADR)與司法改革(上),司法周刊,第1879期,頁2-3,2017年12月8日。
  • 司法院,2019年司法統計年報。

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